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Estado, participación y control social para el desarrollo sostenible Ambiente y recursos naturales en la propuesta de Constitución Política del Estado de Bolivia [1] Carlos Crespo El presente texto tiene el propósito de analizar los contenidos, alcances y orientaciones del tema ambiental y recursos naturales, del proyecto de Constitución Política del Estado, aprobada por la Asamblea Constituyente [2] en diciembre 2007. En esa empresa, continúo el trabajo de Chacón (2007), con la diferencia que la entrada del estudio no es una perspectiva jurídico-institucional, como el trabajo de Chacón, sino de ecología política.
Se argumenta que el proyecto constitucional se orienta por el enfoque del desarrollo sostenible, hoy discurso dominante en la gestión de los recursos naturales (RRNN) y el medio ambiente. Se identifican sus aspectos críticos y los riesgos que supone para el país. Asimismo, se muestra el creciente rol del Estado y la participación y control social, como dispositivos funcionales al enfoque del desarrollo sostenible, orientados a promover una política extractivista de los RRNN, conjuncionada con una participación privada en sectores fundamentales de la economía, que no asume los costos ambientales de sus actividades. En el contexto de la identidad corrupta del Estado, la vigencia de prácticas no democráticas de las organizaciones sociales, y tomando en cuenta experiencias previas, se muestran los riesgos de expandir y legitimar tales prácticas al conjunto de la sociedad boliviana. Finalmente, la introducción de enfoques y conceptos provenientes del lenguajes de expertos y técnicos, como el desarrollo sostenible, evidencia que el proyecto de CPE fue elaborado bajo tutela de los llamados “intelectuales orgánicos” vinculados con la Asamblea Constituyente, antes que desde el imaginario campesino/indígena [3].
El texto está dividido en tres acápites; en el primero se analiza el funcionamiento de las lecturas dominantes del desarrollo sostenible, legitimando políticas extractivistas, consumistas de los RRNN y sus servicios, y se dan evidencias de la presencia central de este enfoque en el proyecto de constitución, con los riesgos que ello supone. En la segunda parte, se destaca la identidad corrupta del Estado boliviano, y se analiza los efectos que puede tener la creciente presencia del Estado en el texto constitucional para la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente. Finalmente se considera la problemática de la participación y control social como pilar del desarrollo sostenible, en el texto constitucional, discutido en el contexto del debate acerca de la cultura democrática en las organizaciones y movimientos sociales en el país.
1. El desarrollo sostenible: fundamento del proyecto constitucional
El discurso del desarrollo sostenible tiene su origen en la famosa definición del Informe Brundtland (1987): “satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Este concepto sintetiza el llamado enfoque de la sustentabilidad, dentro los diversos discursos del medio ambiente (Dryzek, 1997), y desde la cumbre de Rio 92, transformado en dominante. Un aspecto fundamental del concepto es el esfuerzo por articular crecimiento económico y conservación ambiental y de los recursos naturales (RRNN), asumiendo que es posible mantener el actual estilo de vida productivista, consumista, extractivista, polucionante y desigual, y al mismo tiempo aprovechar racionalmente los RRNN y sus servicios, además de manejar las “externalidades” generadas. Este argumento, promovido por el capitalismo global, desconoce los límites ecológicos de la economía: hay límites establecidos por la naturaleza que no pueden ser sobrepasados (Daly, et. al, 1997), a riesgo de poner en riesgo la vida misma; por tanto, a diferencia de lo que cree el desarrollo sostenible, no es posible el crecimiento indefinido. De esta manera, este enfoque opera como un discurso que legitima el actual proceso de mercantilización de la naturaleza y sus servicios (esto es, su privatización y/o su articulación a la disciplina del mercado), proporcionando una imagen “verde” a su funcionamiento.
En países en desarrollo como Bolivia, articulados al capitalismo global como exportadores de RRNN estratégicos, desde el neoliberalismo se introdujo el enfoque del desarrollo sostenible como fundamento de lógicas extractivistas, con rótulo de “sustentable”, ignorando los derechos, tanto de las comunidades locales, particularmente indígenas, como los de la naturaleza misma.
Este preámbulo viene a propósito de la definición del Art. 9, de fines y funciones esenciales del Estado, en la propuesta de Constitución Política del Estado, aprobada en la Asamblea Constituyente y que presumiblemente será puesta a consideración de la sociedad boliviana en el referéndum:
“Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.
Es decir, la propuesta de CPE se funda en el enfoque del desarrollo sostenible, y sus alcances aparecen a lo largo de la propuesta de texto constitucional: desde el deber de las FFAA de promover “el desarrollo integral y sostenible” en las fronteras (Art. 266), o el artículo 346 acerca de considerar el patrimonio natural como parte del desarrollo sustentable, hasta el artículo 391 referido a la priorización del “desarrollo integral sustentable de la amazonía boliviana [4]”, o los artículos 404-408 sobre “desarrollo rural integral sustentable”.
Pero, la apuesta por el desarrollo sostenible reproduce otro aspecto crítico del concepto, su aparente ambigüedad (Guimaraes, 1994). Liberales de mercado e impulsores de una mayor presencia del Estado en la gestión ambiental y de los RRNN, corporaciones y ambientalistas, leen a su manera el contenido de los alcances del desarrollo sostenible. Pero, esta ambigüedad solo es útil para legitimar las actividades económicas extractivistas, polucionantes y promotoras de una distribución ecológica inequitativa.
En la definición arriba mencionada, surge la pregunta cuál el significado de “aprovechamiento responsable… de los recursos naturales”? El Art. 109, de deberes de los bolivianos habla de contribuir al “uso sustentable” de los RRNN, así como de la protección y defensa de “un medio ambiente adecuado para el desarrollo de los seres vivos”: cómo se mide el “aprovechamiento responsable”? que significa “uso sustentable” o “medio ambiente adecuado”? quien define y como entendemos los bolivianos estos términos del texto constitucional? no lo dicen, pero se asume que el camino es vía industrialización (Art. 9º), con todos los efectos perversos que ello supone.
En las deliberaciones de la CPE, los constituyentes, menos el pueblo boliviano, discutieron, mucho peor ponerse de acuerdo, en la definición, alcances, límites de la sustentabilidad y otros términos ambiguos como “medio ambiente adecuado”, “uso sustentable”, “aprovechamiento responsable”. Al no ser definidos y valorados democráticamente se impuso la interpretación dominante, es decir aquella que articula optimistamente crecimiento y conservación, como hemos visto arriba. La importancia de una valoración democrática de los RRNN y el medio ambiente, es fundamental si tomamos en cuenta que ambos son inconmensurables, como ha demostrado la economía ecológica (Martínez Alier, 2001); es decir, “inconmensurabilidad significa que no hay una unidad común de medida, pero no significa que no podamos comparar decisiones alternativas sobre una base racional, sobre diferentes escalas de valores, como se hace en la evaluación multicriterial” (Martínez Alier, 1998:115). Esto significa que en espacios de deliberación pública, los bolivianos debían buscar, diría Martínez Alier,”… alcanzar una decisión racional a través de una discusión verbal, dando pesos implícitos a tales criterios” (Ídem, 116). Es decir, una suerte de argumento habermasiano de la racionalidad comunicativa [5]. Pero, la asamblea constituyente ni siquiera siguió este ideal democrático liberal, donde los bolivianos se ponen de acuerdo, recuperando la diversidad de criterios existentes, respecto al valor del medio ambiente y los RRNN, y los límites ecológicos del desarrollo. Probablemente ahí los indígenas podían canalizar sus criterios y valoraciones de la naturaleza, pero no sucedió aquello, simplemente, a nombre del desarrollo sostenible, se impuso un enfoque crematístico de la economía en su relación con la naturaleza y sus servicios.
Paso a analizar los principios y orientaciones de la gestión ambiental, para hacer posible el rostro conservacionista del desarrollo sostenible. Los más importantes son el control y participación social, por un lado, y un mayor rol del Estado, por otro, temas que profundizaré luego. Pero existen otros, como aplicar un enfoque liberal de derechos ambientales, por el cual "cualquier persona, a titulo individual o en representación de una colectividad, esta facultada para ejercitar las acciones legales en defensa del derecho al medio ambiente…” (Art. 34). Específicamente, según la propuesta de CPE, las políticas de gestión ambiental se basarán en los “la aplicación de los sistemas de evaluación de impacto ambiental, y el control de calidad ambiental”, además de aplicar el principio de “el que contamina paga” (Art. 345). Eso es todo, lo clásico, aplicado por neoliberales y keynesianos los últimos 40 años, con el resultado que conocemos: la crisis ambiental global. Pero, la aplicación de instrumentos de gestión ambiental orientados a aplicar los límites ecológicos para las actividades económicas como criterio fundamental de sustentabilidad (entre ellas menciono principios precautorios y de incertidumbre, indicadores biofísicos de sustentabilidad, valoración multicriterio), nada.
2. Mas Estado, pero con participación privada en la explotación de RRNN
Como he sostenido en textos anteriores, históricamente en Bolivia la corrupción no ha operado como una “externalidad” (para usar la jerga economista), o efecto no deseado del funcionamiento estatal, sino que es parte de su identidad, y atraviesa el cuerpo social (Crespo, 2007); el Estado boliviano se reproduce gracias a la corrupción, y constituye un obstáculo fundamental a cualquier posibilidad de transformación o modernización estatal.
Este aspecto toma relevancia en la medida que el otro pilar de la propuesta aprobada por la Asamblea Constituyente es una fuerte presencia del Estado en la gestión de los RRNN y el medio ambiente: “Es deber del Estado y de la población conservar, proteger y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales y la biodiversidad, así como mantener el equilibrio del medio ambiente” (Art. 342). A diferencia del periodo neoliberal, donde el marco legal e institucional ambiental estaba pensado para facilitar la participación privada en las actividades económicas, hoy asistimos a un nuevo protagonismo estatal. Este es un Estado que regula, conserva, protege, gestiona, planifica, pero también aprovecha el patrimonio natural.
Pero, que medidas propone el proyecto de texto constitucional para enfrentar la corrupción? Fundamentalmente mayor participación social, aspecto sobre el cual vuelvo luego, además de la transparencia como valor que sustenta al Estado (Art. 8), término no definido en sus alcances y objetivos, y por tanto sujeto a la interpretación de los poderes dominantes. Al respecto Soto (2006) propuso incluir el acceso a la información, la rendición de cuentas y la imprescriptibilidad de delitos, como ámbitos de la transparencia, yo añadiría la rotación de cargos, pero sobre los cuales el proyecto de constitución no ha profundizado.
Y cual es la política del gobierno de Evo Morales respecto a la presencia del sector privado, particularmente transnacional, en el sector de los RRNN, más allá de la retórica anti-imperialista que usualmente acostumbra el presidente Morales y sus colaboradores? Menciono casos paradigmáticos: en el sector minero, el actual gobierno ha ratificado la licencia ambiental para la explotación a cielo abierto de la mina San Cristóbal, propiedad de la empresa Apex Silver Mining, a pesar de la oposición de comunidades locales del entorno y ambientalistas, y en lista de espera hay otras concesiones de similar tamaño; en el sector hidrocarburos, se han firmado los nuevos contratos con las empresas petroleras, legitimando una performance ambientalmente deplorable; en el sector infraestructura, el gobierno actual ve con simpatía el IIRSA, megaproyecto de infraestructura promovido por la CAN y el BID, una de cuyas aristas es la construcción de la carretera Interoceánica, impulsada por el Brasil, y cuyos impactos ambientales son insospechados; asimismo, se ha respaldado el “Gasoducto del Sur”, promovido por el presidente venezolano Hugo Chávez, y que ha sido denunciado por los ambientalistas del continente; el presidente Morales ha prometido la construcción de presas hidroeléctricas en la Amazonía como alternativa energética para aquella región, ignorando los impactos ambientales a ser generados y al mismo tiempo manteniendo una política de servidumbre voluntaria frente a la decisión brasilera de construcción de estas presas en su territorio (Villegas, 2008). En suma, legitimado con el discurso de la sustentabilidad del dersarrollo, el gobierno actual impulsa la extracción intensiva de RRNN y la industrialización, minimizando los límites ecológicos arriba mencionados. Y para ello, la forma de la empresa mixta es la ideal, como establece el Art. 307. Inc. IV (asimismo, para el sector servicios ver el Art. 20), donde lo público y lo privado se articulan.
En este aspecto, Bolivia parece seguir el modelo “chavista” de desarrollo: criticar al Imperio, pero hacer negocios con el (Uzcátegui, 2007), con una presencia fundamental de corporaciones hidrocarburíferas, mineras, que están produciendo impactos ambientales y nuevas formas de “distribución ecológica inequitativa”. Mi argumento es que la nueva CPE legitima la orientación del gobierno de Evo Morales: mayor presencia del Estado en la gestión de los RRNN, pero manteniendo la presencia de las compañias multinacionales en sectores estratégicos, en el caso boliviano hidrocarburos, minería, generación de energía.
3. Participación y control social
El tercer aspecto crítico fundamental del proyecto de Constitución, que irá al referéndum, es la inclusión de la participación y control social como parte del desarrollo sostenible. Consolidando el proceso iniciado por la Ley de Participación Popular, se establece la participación como uno de los valores que sustenta el funcionamiento del Estado (Art. 8. Inc II), es un principio del ordenamiento territorial y del sistema de descentralización y autonomías (Art. 271) se reconoce la participación como un derecho (Art. 26), además del derecho a la consulta (Art. 30, inc. 15) 6, y se institucionaliza la participación ciudadana, esta vez en forma generalizada y en diversas escalas, tanto que el título VI de la II Parte, está dedicado a este aspecto:
“ I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en la toma de decisiones de las políticas públicas.
II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y en las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales o que presten servicios públicos.” (Artículo 242).
De esta manera, no solo se establece la participación social en salud (Art. 40), educación (Art. 83), educación superior en áreas rurales (Art. 96), sino también se determina que la planificación económica y del desarrollo es con participación y consulta ciudadana (Art. 316, Art.316. inc. 8).
Y la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente siguen la misma tendencia:
“La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente.” (Artículo 341) 7
“III. La gestión y administración de los recursos naturales se realizará garantizando el control y la participación social en la toma de decisiones” (Art. 351).
Específicamente la participación y control social se plantea para el sector agua (Art. 374. Inc. I) energía (Art. 378. Inc. II).
Al respecto, existen varias experiencias de participación y control social de las organizaciones sociales en la gestión estatal, desde el control obrero durante el MNR, pasando por la cogestión obrera mayoritaria en el sector minero durante la UDP, hasta los directores ciudadanos de SEMAPA. El elemento común a todas estas es que, los representantes de estas organizaciones son rápidamente cooptados por la estructura de corrupción de la institución pública, expresado en prácticas que van desde la aceptación de coimas y/o diezmos, pasando por el clientelismo político, el padrinazgo, hasta la instrumentalización para fines personales o de grupo. El segundo elemento común es que estos representantes, hayan sido o no elegidos por mecanismos de democracia directa o representativa, no rinden cuentas ante sus bases o electores, pero tampoco socializan la información sobre el objeto de sus actividades, es decir no son transparentes. El tercer elemento común es que las organizaciones sociales que sustentan, promueven u operan esta participación y control social, en general operan bajo estructuras organizativas autoritarias y caudillistas, en suma no democráticas 8, expresión de la crisis por la que atraviesan; por tanto, cualquier política de institucionalizar la participación social como parte de la gestión pública y el funcionamiento del Estado reproducirá, en escala ampliada, los efectos perversos de las experiencias de participación y control social, ya mencionadas. Definitivamente, no se puede construir la sociedad de la libertad con medios autoritarios (Gordon, 2005), y mientras las organizaciones y movimientos sociales, hoy cooptadas por el gobierno (Crespo, 2007a), no desarrollen prácticas autónomas y democráticas, la posibilidad de iniciar un auténtico proceso de transformación social, no será posible.
Conclusiones
1. En el presente texto se ha evidenciado como la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente, en la propuesta de CPE aprobada por la Asamblea Constituyente, articula tres enfoques y/o categorías: desarrollo sostenible, mayor presencia del Estado y participación y control social. Tomando en cuenta la política ambiental del actual gobierno de Evo Morales, orientada a la explotación intensiva de recursos naturales para la exportación, en alianza con el sector privado, particularmente multinacional, minimizando los riesgos e impactos ambientales y sociales, como se ha visto en minería, hidrocarburos, generación de energía, estos enfoques y/o categorías dentro la nueva CPE solo legitimarán la política extractivista y polucionante de los RRNN y profundizarán los procesos de fragmentación, desestructuración y diferenciación socioeconómica al interior de los pueblos indígenas.
2. Principios fundamentales como la existencia de límites ecológicos a la actividad económica, demandas como la deuda ecológica, la aplicación de principios precautorios e incertidumbre, la introducción de indicadores de sustentabilidad biofísicos, en la gestión ambiental y de los recursos naturales, que hubieran orientado hacia un estilo de desarrollo de escala humana, no ha sido considerados por los redactores del documento constitucional como criterio, y por el contrario han reproducido paradigmas cuestionados, por activistas y académicos críticos de las lecturas neoliberales del desarrollo sostenible.
3. Asimismo, tomando en cuenta la identidad corrupta y escasamente democrática del Estado boliviano, fenómeno que atraviesa el cuerpo social, una mayor presencia del Estado en la gestión ambiental y de los recursos naturales, así como la participación y control social, solo profundizarán y ampliarán la corrupción y las prácticas no democráticas, esta vez legitimadas por las mismas organizaciones sociales. Democratizar y transparentar el funcionamiento de la sociedad y sus instituciones públicas, definitivamente no es una prioridad para el proyecto constitucional.
4. Saber y poder van juntos decía Foucault, y la experiencia de la Asamblea Constituyente nos lo ha vuelto a demostrar. Silvia Rivera recuerda que el 6 de agosto del 2006, cuando se inauguraba en Sucre la Asamblea Constituyente, los campesinos e indígenas del país ingresaron majestuosamente a la plaza central con sus mejores galas y músicas, orgullosos de la responsabilidad de sus representes para redactar autónomamente el nuevo proyecto de país, esta vez acorde fundamentalmente a la imagen indígena, como medio para superar la histórica exclusión racializada a la que han sido sometidos; pero, rápidamente, señala Rivera, los intelectuales vinculados a la AC, sea como asesores o constituyentes, convencieron a los campesinos e indígenas de su ignorancia, y fueron ellos los que al final decidieron la agenda, contenidos y texto final de la propuesta constitucional [9]. La evidencia de que el texto constitucional ha sido elaborado por los llamados “intelectuales orgánicos” de las organizaciones y movimientos sociales, es la introducción del enfoque del desarrollo sostenible en el proyecto de CPE; el discurso del desarrollo sustentable es parte del lenguaje de expertos y técnicos, ampliamente utilizado por las ONGs, cooperación internacional y Estado, pero ajeno al lenguaje e imaginario campesino/indígena.
Cochabamba, marzo 2008
Bibliografía
- Chacón, Cecilia (2007) Nueva Constitución Política del Estado y Estatuto Autonómico. La gestión de los Recursos Naturales. La Paz: LIDEMA. 5 pp. - Crespo, Carlos (2007) “‘Respeto tu cultura, pero no te metas con la mía’. Para una crítica del racismo en Bolivia”; Libertaria No 1. - Crespo, Carlos (2007ª) “El movimiento nacional del agua boliviano: de la resistencia a la cooptacion (2000-2007)”. Ponencia al seminario internacional Modelos de Gestión del Agua en ciudades y comunidades de los Andes; La Paz, 5-8 noviembre 2007.15 pp. - Crespo, C., Fernández, O. & Peredo, C. (2004) Los Campesinos Regantes de Cochabamba en la Guerra del Agua: Una Experiencia de Presión Social y Negociación, Cochabamba: CESU/FEDECOR & IDRC. - Drysek, John S. (1997) The Politics of the Earth: Environmental Discourses. New York: Oxford University Press. - Gordon, Uri (2005) Anarchism and Political Theory: Contemporary Problems; Mansfield College-University of Oxford; Submitted to the Department of Politics & International Relations in partial fulfilment of the requirements for the degree of Doctor of Philosophy. - Daly, H. et. al (1997) An Introduction to Ecological Economics, Boca Raton, Florida: Lucie Press, 275 pp. - Guimaraes, Roberto (1994) “El desarrollo sustentable: ¿propuesta alternativa o retorica neoliberal?”. Revista EURE, vol XX, No 61; pp 41-56. - Martínez Alier, Juan (1998) Curso de Economía Ecológica. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Oficina Regional para América Latina y el Caribe; Serie Textos Básicos para la Formación Ambiental Nº 1. México D.F. 132 pp. - Martínez Alier, J. Roca, J. Sanchéz J. (2001) “Environmental Conflicts, Environmental Justice, and Valuation”, en Ageyman, J. et al., Just Sustainabilities: Development in an Unequal World; Earthscan. - Soto, Gustavo (2004) “Cuatro principios para fundar otra Bolivia posible”; ponencia al I Encuentro Nacional Libertario; 2 pp, Paukarpata. - Uzcátegui Rafael (2007) Reforma constitucional: globalización, disciplina y estatización; http://www.insurgentes.org.ve/AnalisisR/RU_30.08.07.html (revisado en 07-III-08). - Villegas Pablo (2008) El río Madera y la diplomacia agachada de Bolivia; http://www.bolpress.com/art.php?Cod=2008011705 (revisado en 07-III-08).
Notas
[1] Este texto ha sido elaborado en el marco del proyecto “Energy & Sustainable Development. Governance and Citizenship in the oil and gas sector in Bolivia” (EyDS), con el soporte de ASDI-SAREC, a través de la DICyT-UMSS. Los argumentos fundamentales han sido discutidos con colegas y amigos del colectivo Salamandra Radio (http://salamandraradio.blogspot.com/), a quienes agradezco por sus aportes y retroalimentación.
[2] En el análisis no se han incluido los proyectos de estatutos autonómicos, particularmente el de Santa Cruz, tarea pendiente, sobre el cual Chacón (2007) ha realizado interesantes apuntes.
[3] Para el análisis he utilizado dos versiones del proyecto de Constitución Política del Estado, la del 24/XI/07, aprobada en el Liceo Militar de Sucre, y por otro lado, la de Diciembre 07, que esta circulando oficialmente. Las diferencias son evidentes, expresión que el documento pasó por el filtro de una comisión revisora, no solo formal, aunque en el documento no he profundizado las implicaciones de estas diferencias.
[4] El proyecto constitucional no distingue entre “sostenible” o “sustentable”.
[5] Para una crítica al concepto habermasiano de la racionalidad comunicativa, como parte de los enfoques consensualistas de manejo de conflictos, ver Crespo, C., Fernández, O. & Peredo, C. (2004).
[6] Se introduce en la CPE las resoluciones del convenio 169 de la OIT y la resolución de NNUU sobre pueblos indígenas, ratificados por la Ley de los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada el 2007.
[7] Asimismo, el Art. 345: ”las políticas de gestión ambiental se basarán en: 1. La planificación y gestión participativas, con control social.”
[8] Para el caso de SEMAPA, ver Crespo, 2007.
[9] Comunicación personal. Enero, 2008. Publicado en Bolpress el 10 de marzo de 2008. Se reproduce en nuestro sitio únicamente con fines informativos y educativos. |