EL ACUERDO GENERAL SOBRE COMERCIO DE SERVICIOS: UNA VENTANA ABIERTA AL ABISMO

Gerardo Honty

Un asunto del que se habla poco en nuestros países pero que tendrá impactos tanto o más profundos que los acuerdos comerciales regionales o hemisféricos en discusión en nuestros días. Este en un artículo introductorio para aquellos que se acercan por primera vez a un tema que estará en la agenda de la sociedad civil y política durante los próximos dos años.

¿Qué es el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS)?

El ACGS fue firmado en 1994 y formó parte de la serie de compromisos que en el marco de GATT dieron origen a la Organización Mundial de Comercio. El objetivo declarado de este acuerdo es la liberalización progresiva del comercio de servicios. En cierto sentido el AGCS va más allá del propio GATT en tanto "obliga" a los países a entablar "sucesivas rondas de negociaciones con miras a lograr un nivel de liberalización progresivamente más elevado" del comercio de servicios (Art. XIX). La “filosofía” que hay detrás del mismo es que la mayor apertura de los mercados dará mejores posibilidades a los países en desarrollo de mejorar los servicios a sus ciudadanos a la vez que les dará mejores oportunidades comerciales para su crecimiento económico.

Pero esta liberalización de los servicios presenta una serie de problemas a la hora de analizar la afectación que pudiera haber de los servicios públicos en particular y de las restricciones que se le pudieran imponer a los países en vías de desarrollo a la hora de fijar políticas relacionadas con los servicios.

Si bien se reconoce que los países tienen derecho a reglamentar el suministro de servicios en su territorio; que se quiere facilitar la participación creciente del mundo en desarrollo; y que se tendrá en cuenta a las naciones más pobres, el resultado del texto deja muchas dudas acerca de los beneficios reales que el acuerdo pueda significar. Por otra parte, el estilo de redacción es lo suficientemente vago y general como para dar lugar a diferentes interpretaciones en las cuales la biblioteca de los poderosos siempre tendrá más peso que la de los más débiles.

Desde los fracasos de la cumbre ministerial de Seattle y del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), la sociedad civil se ha mostrado preocupada por conocer más acerca de este acuerdo sobre servicios que ha sido muy poco ventilado y nada debatido. Algunos expertos, como el oficial de UNCTAD Murray Gibbs, sostienen que el ACGS es una manera de volver introducir el rechazado AMI utilizando el área de servicios [conferencia de Gibbs presentada en el Seminario sobre ACGS, 23 al 25 de abril 2002, en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay].

Las objeciones al ACGS

A partir de las críticas efectuadas al AGCS por la sociedad civil en varios trabajos y manifestaciones públicas, la OMC y la OECD salieron al cruce con dos documentos: “Facts and fiction” (marzo de 2001) y “Markets matter” (setiembre de 2001) respectivamente. En ellos los promotores del ACGS cuestionan las críticas realizadas por las ONGs. aunque no han logrado levantar las objeciones.

La controversia crece y la necesidad de información también. Una nueva ronda de  negociaciones está en curso y se espera que todo el paquete del acuerdo esté resuelto para  antes del 1º de enero de 2005.

Uno de los primeros temas a considerar es el del "alcance" del ACGS, es decir, qué es lo que cae bajo su competencia. El ACGS en ningún momento define qué es "servicios" -en general no hay definiciones sobre casi ninguna de las cosas sobre las que el ACGS habla, por lo cual todo el texto ha dado lugar a interpretaciones diversas- y esto trae como consecuencia que, en principio no haya ningún tipo de servicio que quede a priori excluido de las negociaciones.

Tal situación ha llevado a la inclusión en las discusiones comerciales de aspectos de la economía y de actividades que jamás antes habían sido objeto de este tipo de enfoques. Desde los servicios más simples como el lustrado de zapatos, hasta los más sensibles como el suministro de agua o el monitoreo ambiental, están bajo la órbita del AGCS. Tampoco distingue los servicios públicos de los otros y la distinción que hace acerca de los servicios "gubernamentales" es más que difusa.

Según el texto del acuerdo, no son alcanzados por el mismo los "servicios gubernamentales", lo que significa que aquellos que caen dentro de esta definición no se verían obligados a cumplir con sus normas liberalizantes. Estos servicios son definidos en el texto como aquellos que no se realizan sobre "bases comerciales" ni de "competencia". Siguiendo esta definición los servicios de salud, suministro de agua, energía y hasta la policía, entre otros, podrían entrar en la órbita del ACGS dado que tienen aristas  comerciales.

Uno de los aspectos que más han sido cuestionados al acuerdo es que varios de los servicios que entran bajo su égida -como los anteriormente mencionados- no tienen objetivos económicos (salud, educación, ambiente) y se vuelve muy difícil adecuarlos a las exigencias del ACGS.

Los "modos" de suministro del servicio también comprenden todas las formas imaginables. Están los servicios que presta una empresa al establecerse en otro país, los servicios que presta una empresa radicada en un país a una persona que viene del extranjero, los que se prestan "desde" el exterior, o las personas que se trasladan a otro país para prestar un servicio. En estas clasificaciones caen desde los grandes bancos hasta los consultores profesionales particulares. Como puede apreciarse no hay ningún tipo de servicio que se pueda imaginar que no pueda ser alcanzado por el acuerdo.

Otro aspecto preocupante es el de la irreversibilidad del proceso: una vez liberalizado un sector el país ya no podría volver atrás. Aunque se prevén formas para retirar compromisos, la obligación a pagar abultadas compensaciones hacen muy difícil, al menos para los países en desarrollo desandar el camino.

Reglas horizontales y compromisos

El acuerdo establece ciertas normas y obligaciones de carácter general aplicables a todos los países firmantes (horizontales) y otros que sólo se aplicarán a los sectores que los países decidan liberalizar (compromisos).

Entre las primeras se encuentra la regla del "Trato a la Nación Más Favorecida", la cual se refiere a que un país no podrá dispensar a una empresa extranjera un trato menos favorable que a otra empresa de otro país extranjero. Por ejemplo: si un país quisiera contratar servicios de salud y considerara que la calidad profesional y técnica de Cuba es superior a la de los demás y en consecuencia quisiera priviliegiar de algna manera el acceso de técnicos de la isla, esto no podría hacerse pues no puede darse trato diferencial bajo ningún concepto a ningún país en particular.

Además de la regla de Nación Más Favorecida aplicada para todos los países firmantes del acuerdo existen otras que se aplican solamente sobre los sectores en los que cada país haya explícitamente declarado su compromiso de liberalización. Ellas son la del "Trato Nacional" y la de "Acceso a los Mercados".

La primera obliga al país firmante a dar a cualquier empresa extranjera el mismo trato que da a una empresa nacional. Es decir que, en ese sector específico, el país no podrá darle ninguna concesión o ventaja a una empresa nacional que no le dé a una empresa del exterior. Según esta norma, no podrá dictarse ningún tipo de medida que pueda resultar en una "discriminación" hacia empresas del extranjero. Esta regla podría tener consecuencias indeseables para un país que quiera establecer condiciones a cierto servicio si esto pudiera ser interpretado por otros países como lesivo de la regla del trato nacional (aunque la medida no tenga vinculación directa con aspectos comerciales).

La segunda regla (acceso a los mercados) obliga a los países miembros a no poner ningún tipo de barrera al ingreso al mercado nacional de cualquier proveedor de servicios del extranjero en los sectores que se ha liberalizado. Los países que hayan adoptado compromisos dentro del marco del ACGS no podrán establecer para estos sectores: limitaciones al número de proveedores, limitaciones al valor total de activos o transacciones, límites al número de operaciones, medidas que restrinjan el tipo de personas jurídicas que pueden otorgar el servicio ni limitaciones a la participación del capital extranjero.

Uno de los problemas que podría llegar a plantearse bajo estas regulaciones es la imposibilidad de poner ciertos límites a cierto tipo de prestaciones por ejemplo, por razones de preservación ambiental. Tampoco podrá definirse como política de estado que ciertos servicios sean ofrecidos únicamente por entidades sin fines de lucro, como se ha llegado a plantear, por ejemplo, en Uruguay para las empresas públicas [Ec. Daniel Olesker, en el Seminario el Derecho a la Energía, Palacio Legislativo, 9 de abril de 2002, Montevideo].

Las reglamentaciones nacionales

Las reglamentaciones que a nivel nacional se establezcan para los sectores en los cuales el país ha comprometido su liberalización, deberán ser administradas "de manera racional, objetiva e imparcial" según el AGCS y no podrán instrumentarse medidas que constituyan obstáculos al comercio de servicios.

Como los servicios son "bienes intangibles", los estándares de calidad no se aplican a los productos sino a los proveedores. Esto hace que sea muy difícil para un país establecer genuinamente estándares sociales o ambientales que no puedan ser acusados de trabas al comercio por parte de empresas que se sientan perjudicadas.

Ante la duda, el ACGS exige que el país que imponga alguna de estas medidas deberá demostrar que no existe otra forma menos costosa o que sea menos restrictiva del comercio para lograr los mismos fines.

Los compromisos asumidos

Actualmente se está desarrollando la ronda de negociaciones en la cual los países están haciendo "ofertas" (qué nuevos sectores proponen liberar) y "requerimientos" (qué exigen de otros países). De estas negociaciones bilaterales surgirán las ampliaciones a las listas de compromisos ya presentadas por cada uno de los países.

Dentro de estas negociaciones bilaterales ya se conocen los requerimientos que la Unión Europea está haciendo a 29 países de todo el mundo, entre ellos varios de nuestra región: Colombia, Panamá, Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay, Venezuela y Mexico. 

Estos documentos se conocieron por filtraciones que hicieron posible a las ONGs hacerlos públicos, pues este tipo de negociaciones se hacen de manera absolutamente reservada.

Ni la sociedad civil ni los Parlamentos Nacionales tienen conocimiento de cuales son los planes de nuestros Gobiernos, qué nuevos sectores se irán a ofrecer para ser liberalizados o que nuevos subsectores dentro de los que ya están en el acuerdo se irán a incluir.

Las nuevas reglas en discusión

Hay varios asuntos que están poco definidos en el ACGS y se procuran definir en la actualidad. Uno de los temas en estudio es la incorporación de la "prueba de necesidad" para las reglamentaciones nacionales que se apliquen sobre los sectores comprometidos. Esto implica que los países deban demostrar que toda medida que pueda entenderse como restrictiva del comercio de servicios demuestre la imperiosa necesidad de su creación. En general todas las negociaciones tienden a hacer cada vez más "blandas" las reglamentaciones nacionales.

También se proponen nuevas reglas de "transparencia". El AGCS ya exige que toda nueva reglamentación sobre los servicios sea inmediatamente comunicada a la secretaría de la OMC. Se está estudiando además la exigencia de "consultas" al sector empresarial antes de la incorporación de nuevas medidas.

Otro de los asuntos en la mesa de negociaciones es el tema de las "salvaguardias" que ya existen a nivel de bienes pero no en el área de servicios. Se trata de las medidas de protección que los países podrían tomar ante casos de extremo peligro para la economía nacional.

Pero la cantidad de ítems bajo la mira es casi inagotable. Como el AGCS es un acuerdo abierto a negociaciones progresivas, la agenda de temas es muy abarcativa. Allí se pueden listar asuntos tan dispares como las subvenciones, los indicadores, las compensaciones, la contratación de obra pública, etc.  Pero, como se decía más arriba, toda esta etapa de revisión del acuerdo deberá estar concluida antes del 2005.

El desafío para la sociedad civil

En todo el mundo la sociedad civil ha mostrado su preocupación por la falta de transparencia y el secreto que envuelven todas estas negociaciones. Hasta los parlamentos han levantado su voz de alarma por esta situación y no sólo en el mundo en desarrollo sino también en el mundo industrializado. En Gran Bretaña, 170 legisladores firmaron una declaración solicitando se analizaran públicamente los impactos del ACGS sobre el sector servicios británico.

Hay tres temas que parecen ser los de mayor preocupación. El primero de ellos es la posibilidad de que los gobiernos se vean impedidos de definir políticas públicas en sectores  clave para garantizar ciertos servicios básicos a la ciudadanía.

El segundo tiene que ver con la irreversibilidad del proceso que hace que lo que se compromete en cada nueva ronda de negociación no pueda deshacerse sin un costo económico de consideración para los países más pobres.

En tercer lugar y no por menos grave, la sensación de que la vaguedad y generalidad de los asuntos contenidos en los artículos del tratado, terminarán poniendo la interpretación de las reglas en manos de algún tribunal de arbitraje dominado o influido por los países centrales y las corporaciones internacionales. Ejemplos de los resultados de este tipo de resolución de controversias ya existen con lamentables resultados para los intereses no económicos, como la defensa del ambiente o la salud pública.

Finalmente, la falta de información y transparencia no es un tema menor de preocupación. Para aquellos interesados en profundizar en el AGCS pueden consultar la página oficial de la Organización Mundial de Comercio  http://www.wto.org/indexsp.htm o la visión crítica de "Gatswatch" www.gatswatch.org.

Gerardo Honty es Sociólogo y Director de CEUTA (Centro de Estudios Uruguayo de Tecnologías Apropiadas) e investigador asociado de la iniciativa Sur Sustentable 2025 que coordina CLAES. Correo-e: ceuta@chasque.net. Una primera versión de este artículo de publicó en el semanario Brecha de Montevideo.

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