TEMAS CLAVE

Ecología política de la Tasa de Saneamiento

Eduardo Gudynas

Actualmente existe una fuerte polémica sobre la aplicación de una tasa de saneamiento por parte de la Intendencia Municipal de Montevideo. En gran medida ese debate está enfocado en aspectos económicos y de política partidaria, abarcando discusiones sobre si constituye un impuesto, o si tiene fines primarios de recaudación. Sin embargo la temática referida a una tasa de saneamiento esta íntimamente relacionada con la temática ambiental. El saneamiento es parte de las baterías de herramientas ambientales indispensables en cualquier ciudad. A pesar de esta relevancia, los aspectos de política ambiental involucrados en esta medida no han sido considerados debidamente. El propósito de este artículo es presentar una serie de reflexiones sobre la ecología política de la tasa de saneamiento en Montevideo.

Tres tasas de saneamiento

En primer lugar debe precisarse que en realidad la IMM está aplicando tres tasas de saneamiento, las que poseen diferentes cualidades, con distintas implicancias y consecuencias.

La primera de ellas, que ha sido denominada Tasa de Saneamiento Básica (TS-Básica), impone un pago a los ocupantes de los inmuebles de Montevideo por el uso doméstico del servicio de saneamiento.

Las otras se aplican a los inmuebles bajo un uso industrial y comercial, y se las suma a la TS-Básica. La primera ha sido denominada Tasa de Saneamiento Adicional (TS-Adicional), y se impone a industrias cuyos efluentes tengan "niveles de contaminación por encima de los establecidos en las normas de calidad vigentes", invocándose mayores costos en el "transporte, tratamiento y disposición final de los líquidos que vierten al sistema de saneamiento" (1).

La otra ha sido denominada Tasa de Saneamiento Especial (TS-Especial), la que también se aplica a establecimientos industriales y comerciales, igualmente contaminantes, pero donde sus vertidos no se hacen a la red de saneamiento sino a los cursos de agua (2).

Marco del análisis

También es necesario precisar el marco del presente análisis. Su enfoque apunta a los conceptos y herramientas involucrados en la polémica, y desde el punto de vista de la ecología política. Por lo tanto no es su propósito considerar los procedimientos de cálculo de las tasas ni sus aspectos jurídicos. La finalidad es profundizar sobre qué tipos de políticas ambientales están en juego, los principios invocados, y las medidas propuestas, considerando las posibilidades y límites de cada uno de ellos.

Tasas de Saneamiento y gestión ambiental

En primer lugar debe precisarse que la TS-Básica no es por sí misma una medida ambiental en sentido estricto. Es un pago por el mantenimiento y uso de la red de saneamiento. En su aplicación nada se dice sobre las cualidades de los efluentes y de sus posibles impactos ambientales.

Sin embargo, esa red de saneamiento y las obras conexas, como las plantas de bombeo, los colectores y el emisario, son indispensables para llevar adelante medidas específicamente ambientales. En primer lugar, son necesarias para retirar de la ciudad los desechos cloacales. En segundo lugar, ellas permitirán hacer otras obras, como plantas de depuración, indispensables para el control ambiental.

La TS-Básica puede adquirir un papel protagónico en el terreno ambiental de acuerdo a cómo se presenten las otras dos tasas y a cómo se justifique la aplicación de todo el paquete frente a la ciudadanía.

Aplicación del Principio Contaminador-Pagador

Las otras dos tasas, las TS-Adicional y TS-Especial, son con toda claridad herramientas de política ambiental. Poseen objetivos específicamente vinculados a alcanzar determinadas normas de calidad ambiental, en los arroyos capitalinos, en la red de saneamiento, y en el Río de la Plata, donde desembocan aquellos En particular, la TS-Especial, en tanto no utiliza la red de saneamiento, es la más genuinamente ambiental. La finalidad ambiental de estas tasas hace que la TS-Básica quede, a su vez, englobada bajo una meta ambiental.

Establecido ese objetivo ambiental, corresponde considerar qué tipo de conceptos están por detrás del instrumento. Las tasas propuestas por la IMM corresponden a un tipo de medida en gestión ambiental conocido como cánon (3).

A su vez, un cánon es un tipo de herramienta que se utiliza como medida para aplicar un principio de la política ambiental, conocido como principio de contaminador pagador.

Este principio fue discutido ampliamente a nivel académico, especialmente en los años 70 (4). En 1972 el consejo de la OCDE, la organización que reúne a los países industrializados, adoptó una recomendación para su aplicación, y más tarde, en 1973, la Comunidad Económica Europea, lo aprobó en su seno, estando en pleno vigor actualmente (5).

El objetivo del principio contaminador-pagador es que los costos originados en el manejo y prevención de los impactos ambientales sean cubiertos por quienes son sus responsables, para poder reducirlos hasta alcanzar ciertos niveles de calidad ambiental. En efecto, una gran diversidad de estudios técnicos venía fundamentando el hecho de que muchos problemas ambientales no eran cubiertos por quienes los producían, sino que los transferían en las dimensiones sociales como ecológicas. Este proceso es conocido como externalidades.

El principio de contaminador-pagador busca internalizar los costos ambientales. Son mecanismos para que los responsables de la contaminación se vean obligados a pagar por sus efectos, y en lo posible a anularlos. Es esencialmente un mecanismo de mercado, donde el Estado interviene ante una imperfección del mercado.

Es importante advertir que la aplicación del principio no tiene que ver con el pago por daños causados por la contaminación ambiental, los que se dirimen en el terreno judicial. Tampoco se corresponde con una medida coercitiva que busca asegurar ciertos niveles de calidad ambiental. Si los niveles de contaminación superan determinados límites se deben aplicar las multas o sanciones que las normas jurídicas establezcan. En cambio, las tasas se aplican por debajo de esos límites máximos.

Normas ambientales y cánones ambientales

Por lo general, el principio contaminador-pagador se aplica tomando una serie de herramientas, las que incluyen, por un lado, normas o estándares, donde se fijan niveles en las cualidades biofísicas del ambiente, o en la emisión tolerable de agentes que impactan sobre el ambiente; y por el otro, cánones, donde se imponen pagos para mantenerse dentro de las normas establecidas. Es importante advertir que estos dos tipos de instrumentos son necesarios.

Las normas indican los marcos desde los cuáles se aplican los cánones y constituyen el objetivo de calidad ambiental al cual se quiere llegar. Existen diversos tipos de normas. Las normas de calidad ambiental establecen niveles máximos para sustancias que pueden dañar los ecosistemas. Las normas en los procesos de producción, indican en los diferentes niveles de la cadena productiva cuáles son los niveles permitidos de impactación ambiental (por ejemplo, estándares para la emisión de gases contaminantes). Las normas para el producto final establecen la calidad del producto a ser consumido (por ejemplo, niveles máximos de químicos en los alimentos).

En el caso de las tasas de saneamiento montevideanas están involucradas normas de calidad ambiental y de proceso de producción, y dentro de ellas las conocidas como normas de emisión. En efecto, la resolución del intendente municipal del 26 de febrero de 1996 indica claramente una serie de niveles de calidad ambiental que deben ser cumplidos para tres períodos.

También existen distintos tipos de cánones, como las tasas, cargas, tarifas, contribuciones, etc. Todos ellos implican pagos regulares por los impactos ambientales producidos, y como herramienta tendiente a internalizar las externalidadcs ambientales y alcanzar las normas establecidas. En el caso montevideano se ha utilizado el término tasa y de los varios tipos posibles de aplicación, se ha escogido una diferenciada (para las tres) y flotante (para las TS-Especial y TS-Adicional).

Finalmente, debe señalarse que las tasas pagadas por los contaminadores no son el único instrumento para alcanzar estándares de calidad ambiental, y se las puede complementar con otras herramientas dependientes de otros principios de gestión ambiental.

Funciones de las tasas ambientales

Considerando que las tasas de saneamiento constituyen un instrumento para aplicar el principio contaminador-pagador, corresponde ahora analizar sus funciones en el marco de la gestión ambiental. Estas tendrían dos funciones:

(a) Función de redistribución, en tanto obliga a los responsables de la contaminación a retribuir a la sociedad los gastos que ocasionan sus impactos ambientales.

(b) Función de incitación, en tanto es una carga que busca que los causantes de la contaminación pasen a invertir en medidas para reducirla o eliminarla.

La función redistributiva busca que los costos de los impactos ambientales que son asumidos por la comunidad, sean cubiertos por quienes los originaron. Es importante advertir que esto no implica necesariamente que se anulen esos impactos, sino que las externalidades que originan vuelvan a ser cargadas a quienes son sus responsables. En el caso que nos ocupa, las tasas deberían cubrir la suma de todos los gastos que ocasionan la contaminación de los arroyos y del vertido de contaminantes en la red, en los equipos receptores, y en último caso, en el Río de la Plata.

En el caso de la función de incitación, lo que se busca es que el propio causante de la contaminación sea el que la anule o maneje. Para que ese propósito sea efectivo, la tasa debe representar una carga mayor al costo que significarían los procedimientos de reducción o eliminación de la contaminación. Cuando la tasa es más onerosa, los responsables de la contaminación verían como económicamente beneficioso hacer las obras de control ambiental. Si el pago de la tasa es menor que los costos de realizar esas medidas, a los responsables de la contaminación les resulta económicamente ventajoso seguir pagando la tasa En este caso, la tasa se convertiría en un pago parcial para que otro realice la gestión ambiental (sea la IMM o una repartición del gobierno nacional), o incluso puede llegarse al extremo de ser una licencia de contaminación. Además, bajo ese extremo, sólo se mantendría en efectividad la función redistributiva de la tasa.

Componentes en las tasas ambientales

Teniendo presente estos aspectos conceptuales, es posible discernir al menos tres componentes posibles en tasas como las que se aplican en Montevideo. A saber: (a) un primer componente, que representa el pago por el uso y amortización de la red de saneamiento, o de las obras que se realicen en los arroyos o el Río de la Plata, (b) un segundo componente, que representa el pago de contribuciones para mantener, y en muchos casos construir, obras de tratamiento de efluentes, y (c) un tercer componente que apunta a internalizar los costos de la contaminación y que busca incitar a los contaminadores a dejar de poluir los cursos de agua.

Nótese que los dos primeros componentes sirven esencialmente a la función redistributiva del costo ambiental; el tercero apunta a la función de incitación (6).

El monto de las tasas de saneamiento debería ser del mismo nivel que los costos de las externalidades ambientales que causan, en particular para las TS-Especial y TS-Adicional. Ese cálculo es extremadamente difícil y complejo de realizar, y ese argumento ha sido usado para desacreditar el instrumento. Sin embargo ello no impide el uso de esta herramienta. Por el contrario, el procedimiento corriente de aplicación, tal como es usado en la CEE, se determina no por el cálculo de costos, sino por las características ambientales del medio (7). El monto de las tasas sufre ajustes periódicos en atención a niveles de calidad ambiental. Si los valores registrados en los cursos de agua están lejos de las normas que se han puesto como objetivos, se eleva el monto del canon. Es importante advertir que el mecanismo propuesto por las tasas TS-Especial y TS-Adicional contempla esa posibilidad, en tanto los valores se multiplican por un factor que va de 1 a 15.

Límites de aplicación del principio contaminador-pagador

Como en muchos casos de la gestión ambiental, la aplicación del principio de contaminador-pagador posee límites que se encuentran unos en el campo de la dinámica de los ecosistemas, y otros en el de la política ambiental.

En efecto, pueden existir daños ambientales de tal envergadura que no tiene sentido, ni conceptual ni práctico, el pago de una tasa, o la internalización de los costos ambientales. Recuérdese que el principio de contaminador-pagador no exige la eliminación de las causas del impacto ambiental, sino que presiona en ese sentido (8). Por ejemplo, en el caso de una descarga contaminante de productos tóxicos, más allá de que se pague o no las tasas especial o adicional, la empresa debe ser conminada por multa o clausura a la inmediata eliminación de esas descargas. Este extremo está contemplado en la ordenanza municipal, en tanto se señala que las tasas "no excluyen ni sustituyen las multas u otras sanciones". Hay que admitir que existe un punto de ambigüedad, en tanto en la descripción de la TS-Adicional, el cálculo del factor de multiplicación se hace de acuerdo al nivel de los parámetros que "excedan los máximos admisibles". Asimismo, la aplicación de estas tasas tampoco impide que se realicen demandas judiciales por daños causados por la contaminación. Por ello, las tasas de saneamiento no albergan intrínsecamente la posibilidad de convertirse en licencias para contaminar (9).
Por el contrario, el peligro existe en otro sentido: en que las tasas de saneamiento se conviertan en meras cargas por uso de la red. Se podrían alcanzar niveles de contaminantes que no dañen el sistema de ductos y caños, pero que igualmente alteren drásticamente los ecosistemas, La integridad de la red de saneamiento no es un sinónimo de la integridad de los ecosistemas.

El concepto de responsabilidad compartida

En tanto, las tasas de saneamiento se aplican por un gobierno local, en este caso la IMM, también le corresponde otro concepto básico en la gestión ambiental municipal: el de responsabilidad compartida.
Esta idea se refiere a que los diferentes organismos involucrados en un tema ambiental no pueden actuar aisladamente en forma competitiva, sino que deben hacerlo de manera compartida, articulando las acciones de cada uno de acuerdo a sus responsabilidades (10). En el caso de las intendencias, existen responsabilidades compartidas, por un lado, con las comunidades locales, y por el otro, con el gobierno nacional.

En el presente debate, además de la IMM existen dos actores clave: por un lado las agremiaciones empresariales, y por el otro, la autoridad nacional en la materia, el MVOTMA. Parece existir un cierto grado de acercamiento entre la IMM con varias ramas empresariales, como es lógico suponer, en aquellos giros donde los impactos ambientales son mayores, las resistencias son también más enérgicas.

Sin embargo, es sorprendente el papel secundario adoptado por el MVOTMA, incluso en los aspectos técnico. El debate sobre la aplicación de la tasa no debe centrarse únicamente en la IMM, ya que también involucra al Poder Ejecutivo. No me refiero a los aspectos actuales que han partidizado la temática, sino a los contenidos técnicos de las medidas y a los programas de gestión ambiental involucrados

En tanto el MVOTMA posee competencia directa para determinar normas de calidad de las aguas, es necesario saber sus opiniones sobre las herramientas que aplicaría para alcanzar esos objetivos. Asimismo, debería saberse si apoya o no la aplicación del principio contaminador-pagador, y si los instrumentos usados (cánones y normas) son los que considera adecuadas. Hasta ahora el MVOTMA ha apoyado, o no ha criticado, los pasos que ha dado en la materia la IMM (11).

Siguiendo ese razonamiento, la posible anulación de las tasas también exigiría que el MVOTMA diera su opinión y señalara los planes contingentes que propone para manejar el teína de la contaminación en los cuerpos de agua capitalinos.

En su actual situación institucional, el MVOTMA posee serias limitaciones para enfrentar este problema. Por un lado existen limitantes en personal, equipos y fondos. La DINAMA no realiza los controles por falta de fondos para vehículos y combustible, y ello es consecuencia de las menguadas partidas que le asignaron en el presupuesto quinquenal (12). Por otro lado, también existen limitaciones en su capacidad para imponer sanciones en situaciones cuando se superan los estándares de calidad ambiental. Por ejemplo, el lavadero del MGAP es una fuente importante de contaminación del arroyo Pantanoso, y ha pesar de haber sido ultimado y multado, todavía continúa en operación.

Estas y otras razones pueden explicar el bajo perfil de la DINAMA en la discusión. Pero ese vacío deja todavía más espacio a la IMM, en tanto ella debe tomar en sus manos el manejo del control de calidad ambiental y las medidas de mitigación de la contaminación. En tanto es una tarea que debería ser compartida, en este caso la IMM está costeando una serie de actividades para las cuales necesitaría la concurrencia del ministerio respectivo.

Anulación de las tasas y política industrial

Es conveniente también analizar algunos aspectos de la política ambiental que están en juego bajo la posibilidad de anulación de estas tasas. Parece conveniente comenzar atendiendo a la articulación entre política ambiental y política industrial. Hay quienes sostienen un enfrentamiento inevitable entre estos dos ámbitos. Sin embargo esta es una idea falsa, y como se verá seguidamente, una política industrial sana necesita de una correcta política ambiental, y los industriales deberían ser los más interesados en alcanzarla.

Si estas tasas se anularan, significa que volverían a darse las externalidades hacia la comunidad y hacia el municipio. Tanto la IMM como los vecinos afectados más directamente volverían a pagar costos por impactos ambientales que ellos no originaron. Se estaría frente a una forma de subsidio, y en ese caso específico un subsidio a la contaminación.

Precisamente ese extremo fue el que se intentaba impedir en la CEE cuando se aplicó el principio. La preocupación surgió esencialmente a la luz del comercio exterior, en tanto los exportadores que atienden los costos ambientales estaban en desventaja frente a los que no lo hacían. El punto es clave para el Uruguay actual: sus industrias no pueden sustentar una competitividad genuina en base a la destrucción del ambiente (13).

La anulación de las tasas especial y adicional podría servir por un corto período de tiempo a unos pocos industriales, pero no solucionara los problemas de fondo. La contaminación seguirá subiendo y desembocará, más tarde o más temprano, en protestas sociales, imprevisibles y difíciles de manejar, con posibles enfrentamientos contra algunas fábricas. Posiblemente esto llevará a que se impongan medidas de contralor ambiental, y la IMM y el MVOTMA se verán envueltos en conflictos sociales por temas ambientales, parecidos al debate por la Central Térmica de La Tablada o las manifestaciones de Nuevo París. Estas condiciones de potencial conflictividad social no son las mejores para encarar proyectos de inversión. Ese contexto social además hace que sean inciertos los marcos legales de los contralores ambientales, donde las reglas podrían cambiar, lo que tampoco es una buena condición para la inversión.

La manera de asegurar marcos de regulación claros, que permitan una evaluación seria de opciones de inversión y producción, sólo es posible si las normas ambientales están claramente articuladas con los requerimientos sociales por su calidad de vida. Por ello, las cámaras industriales, y en especial la de exportadores, deben ser las más interesadas en asegurar la aplicación del principio contaminador-pagador.

Las empresas transnacionales tienen razones adicionales, en tanto en sus casas matrices se está avanzando en programas de gerenciamiento ambiental, auditorías ambientales y análisis ecológico del ciclo de vida de los productos. Entre los lineamientos básicos de las políticas corporativas de gestión ambiental se pueden mencionar en el caso de los Principios Ceres, el "uso sustentable de los recursos naturales", incluyendo cursos de agua, y "compensación de daños", donde se loma la responsabilidad por los daños ambientales causados, y entre los Principios GEMI, se destaca el compromiso con procesos de producción que "minimicen los efectos adversos sobre el ambiente y la generación de desperdicios, y una disposición segura y responsable de los desperdicios residuales" (14).

Si estos puntos no se aceptan y los empresarios igualmente indican que no están dispuestos a correr con ese gasto extra, se mantendría un subsidio a la contaminación. Más allá de la validez de esa medida, los subsidios industriales son especialmente competencia del Poder Ejecutivo nacional, y entonces nada impediría que la IMM reclamara que el costo de ese subsidio quedara a cargo, por ejemplo, del Ministerio de Industria. La asignación de esa responsabilidad al Poder Ejecutivo nacional se basa en que en gran medida este es el que recauda los impuestos a las empresas, y que los subsidios se sustentan a partir de éstos.

Anulación de las tasas y gobernabilidad

En tanto la anulación de las tasas, en el campo de la política ambiental, significa un subsidio a la contaminación, seguramente concitará diversos grados de rechazo ciudadano. En efecto, no parece admisible que se esté permitiendo y cubriendo parte de los costos de los contaminadores bajo una socialización de esa carga. De la misma manera, parece sorpresivo que se fundamente ese extremo desde el gobierno nacional dada sus críticas al paternalismo de Estado y los subsidios.

En el mismo terreno, las discusiones sobre el nivel de recaudación de las tasas no son un argumento central en la aplicación del principio de contaminador-pagador. La aplicación del principio no tiene un propósito de recaudación, ni de alcanzar una cota, sino que busca internalizar costos externos, ya que no tiene un techo máximo. La recaudación sólo es relevante para el caso de la tasa básica, en tanto debe asegurarse un piso mínimo que permita el mantenimiento de la red.

El nivel de apoyo ciudadano a las tasas tampoco es indicación de la idoneidad del instrumento para la solución de un problema ambiental. Más bien revela que la IMM no ha sido exitosa en explicar sus componentes ambientales. Pero si se avanzara en profundizar el descrédito del instrumento, insistiendo en el tema de la recaudación, las repercusiones sociales en un mediano plazo serían negativas, tanto para la IMM como para el gobierno central. En efecto, los problemas de contaminación seguirían progresando, y la población comenzaría a protestar, erosionándose todavía más su confianza en el Estado. No puede olvidarse que recientes encuestas han demostrado que la temática ambiental en la población urbana está entre los tres primeros temas de mayor importancia.

Excepciones en la aplicación de las tasas

Existen formas de aplicar el principio contaminador-pagador que contemplan varios de los cuestionamientos que se han levantado en Montevideo, en particular aquellos provenientes de los industriales.

Pueden atenderse excepciones a la aplicación de las tasas Las más corrientes son aquellas que atienden a empresas claves para la economía de una región o país y las que atienden a asegurar la mano de obra. Bajo estos casos las excepciones son temporales y son otorgadas para que las empresas involucradas puedan reconvertirse para instalar las necesarias medidas de mitigación o anulación del impacto ambiental. Son también selectivas en el caso de apuntar a ciertas ramas o procesos muy específicos, donde pudieran haber dificultades para implementar las medidas tecnológicas para regular el efecto ambiental.

En Montevideo, este proceso se ha dado en parte. En efecto, por resolución del 26 de Febrero de 1996, la IMM estableció un cronograma de reducciones de impactos ambientales sobre los colectores de la red de saneamiento y sobre los cursos de agua. Se establecen estándares cada vez más altos con fechas de vigencia progresivas (1 de marzo de 1997, 31 de julio de 1998 y 31 de diciembre de 1999). Ese cronograma puede ser criticado y modificado, pero únicamente en el sentido de elevar los estándares y acortar los plazos.

Si se llegara a la conclusión de que el monto de las tasas debe reducirse, ello no puede hacerse únicamente sobre las tasas especial y adicional. Esto es injustificable desde el punto de vista de la justicia social, en tanto significaría un apoyo proporcionalmente mayor de los vecinos y una legitimación de una subvención a la contaminación. Pero es además técnicamente insostenible, en tanto los propios estudios de la IMM han demostrado que aproximadamente la mitad de la contaminación total producida en Montevideo proviene de las industrias, y es esta precisamente la que mejor se puede mitigar. Entonces, de existir reducciones de los montos, se las debería hacer sobre la TS-Básica, y como contrapartida, elevar el factor de multiplicación para las tasas especial y adicional.

Implicancias en la ecología política

Una vez que se han precisado diversos aspectos conceptuales relacionados con las tasas de saneamiento como una aplicación del principio contaminador-pagador, es posible realizar algunas reflexiones más amplias en el campo de la ecología política.

En primer lugar, la aplicación de estas tasas es una medida beneficiosa para la gestión ambiental capitalina. Constituye un primer paso de importancia que se debería extender a las demás intendencias. Si es aplicada correctamente puede ser una contribución decidida al saneamiento de la ciudad y la recuperación de sus cuerpos de agua.

Lamentablemente se ha perdido de vista la relevancia ecológica de estas tasas. Se ha debatido tanto sobre su posible objetivo recaudador que han quedado en segundo plano sus aspectos positivos. En particular debería acentuarse que esta es posiblemente la primera ve/ que se aplica el principio de contaminador pagador en nuestro país, el cual es un punto clave.

En el caso de los impactos ambientales que se externalizan, es la comunidad la que paga los costos ambientales. Ella soporta una caída en la calidad de vida, pero además sufre de diversos problemas que a la larga le representan una carga también económica: sus predios pierden valor inmobiliario, carecen de agua potable, hay más enfermedades, se pierden horas de trabajo, etc. De alguna manera, la gente ya está pagando por diversas vías, mucho más que la tasa de saneamiento.

La aplicación del principio contaminador-pagador apunta a que ese costo vuelva a quien lo produce, en nuestro caso los vecinos y los establecimientos industriales y comerciales. Por ello, una correcta aplicación del principio significaría en el mediano plazo una reducción de la carga económica para las familias de las zonas contaminadas.

Existen varias líneas de argumentación que defienden la aplicación del principio. Para mencionar sólo algunas, la Declaración de Río, firmada por el gobierno uruguayo en la Eco 92 (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo), incline un principio específico para ese tipo de instrumentos (15). Entre los programas ambientales propuestos por los partidos políticos en la pasada elección, el del Foro Batllista es el más extenso, y entre los instrumentos y estrategias de gestión propone este tipo de mecanismos (16).

Sin embargo, estos aspectos no han alcanzado la difusión que merecen y la IMM no ha presentado las tasas en forma clara y explícita como una herramienta de internalización de costos ambientales. Para que exista una amplia discusión sobre una medida de gestión ambiental, es necesario que se conjuguen determinados componentes: (a) que la comunidad sea consciente de los niveles de contaminación que está sufriendo, y reclamen las medidas de corrección necesarias; (b) que exista una base de información científica que respalde la presencia real de esos niveles de contaminación, (c) la disposición del gobierno local a tomar las medidas necesarias; y (d) la disposición del gobierno nacional a actuar también en ese terreno.

En Montevideo estos componentes se dan en diferentes grados. El gobierno local, en este caso tanto la IMM como la Junta Departamental, son sensibles al tema y están dispuestos a actuar. El gobierno nacional, como se discutió arriba, mantiene un papel secundario. Existe preocupación por varios grupos vecinales ante la contaminación, con casos notorios en Nuevo París por algunas plantas industriales, y los grupos barriales preocupados por los Arroyos Miguelete, Pantanoso y Carrasco. Se dispone de una base de información científica abundante y respetable sobre el estado de las redes y los arroyos, donde se certifica la gravedad del problema.

Es sintomático que grupos que usualmente protestan por las malas condiciones ambientales no estén participando del debate. Esto muestra que la IMM no ha actuado acertadamente en difundir y fundamentar la medida.

Por el contrario, la intendencia ha quedado envuelta en una discusión de corte fiscalista, y los argumentos en defensa del instrumento se mueven en ese terreno Desde un punto de vista conceptual se evidencia así una desarticulación entre los principios de las políticas y los instrumentos de gestión. Si la tasa es un instrumento de gestión ambiental no puede ser defendida apelando primariamente a principios de acción de otros campos, tales como el tributario. Establecidos estos hechos, se deben tomar por lo menos dos acciones: por un lado clarificar los términos del debate, y por el otro, democratizar la discusión.

La clarificación del debate pasa por enfocarlo en los elementos centrales en juego. Es imprescindible informar mejor a la población sobre todos los aspectos ambientales de las tasas, en particular señalando cómo se usarán los fondos recaudados en medidas de control ambiental de la contaminación. También debería explorarse una mayor precisión terminológica en las tasas, y en particular las tasas especial y adicional se podrían llamar tasas de descontaminación.

La democratización del debate pasa por ampliar los actores participantes de la discusión Es necesario conocer los puntos de vista de los vecinos, incluyendo las comisiones barriales, las juntas locales y las organizaciones ambientalistas También deben asumir una mayor participación a los ediles municipales (en especial la Comisión de Higiene y Medio Ambiente de la Junta Departamental) y los diputados por Montevideo. La participación ciudadana necesita que tanto la IMM como la Junta Departamental brinden canales claros de expresión y de participación, para permitir un diálogo fluido.

La presencia del Estado, tanto sea la intendencia como los ministerios, es indispensable para un manejo serio del problema. Los arroyos de la capital y el Río de la Plata son bienes comunes, sin dueños, y es competencia del Estado velar por ellos en atención del bienestar ciudadano, desde un diálogo fortalecedor anclado en la sociedad civil.
 

1. Entre comillas las citas textuales del decreto municipal.

2. El decreto establece que la TS-Adicional se cobra a industrias, y la TS-Especial a industrias y comercios.

3. Es importante advertir que aquí se sigue una terminología basada en las practicas de gestión ambiental Los usos de términos como tasa impuesto o contribución. pueden tener otras definiciones en nuestro marco jurídico.

4. En este articulo se ha seguido el marco conceptúa! analizado en R. Valenzuela 1991. El principio "El que contamina paga" CEPAL LC/R 1005. Santiago.

5. El principio en el texto de la CEE. señala que "las personas físicas o jurídicas, sean de derecho público o privado responsables de una contaminación, deben pagar los gastos de las medidas necesarias para evitar la contaminación o para reducirla con el fin de cumplir las normas y las medidas equivalentes que permitan alcanza! los objetivos de calidad o en caso que no existan estos objetivos con el fin de cumplir las normas y medidas equivalentes establecidas por los poderes públicos" (citado por Valenzuela 1991).

6. la distinción de estos componentes es conceptual y no refleja necesariamente una sumatoria de costos En algunos casos puede ser más barata la anulación de la fuente contaminante que su mitigación.

7. Véase la discusión desde la economía ecológica de W. J. Baumol y W. Oates, 1988, The theory of environmental policy Cambridge Univ. Press, Cambridge.

8. Este limite ha sido advertido en la actual polémica por M. Cousillas, asesor de la DINAMA del MVOTMA (en Búsqueda 23A//96) Es correcta su aseveración de que superados ciertos limites de contaminación ambiental pierden su efectividad estas medidas por que no logran mitigar el daño realizado.

9. Más allá de la posibilidad de demandas civiles debe admitirse que las posibilidades de transitar exitosamente ese camino son inciertas en el país tanto por la debilidad del marco legal uruguayo, como por la inex periencia en procesar demandas ambientales.

10. Varios Autores, 1995, Gestión ambiental municipal Asociación Chilena de Municipalidades. FES y DSE, Santiago.

11. Las advertencias de M. Cousillas sobre la aplicación de la medida también tienen un efecto "boomerang" hacia el interior del MVOTMA y a la OSE, el organismo encargado del saneamiento en los demás departamentos. Ya han surgido denuncias sobre la inefectividad de OSE en el manejo del saneamiento en varias ciudades del interior (por ejemplo el punto se debatió en la reunión sobre Políticas Ambientales en Uruguay del Foro Uruguayo en Desarrollo Sustentable. véase Cuadernos de Marcha. Agosto 1995).

12. El presupuesto quinquenal propuesto desde el Poder Ejecutivo y aprobado en el Poder Legislativo redujo varias áreas de trabajo del MVOTMA, incluidas las de control de la calidad ambiental (Análisis del presupuesto ambiental, Documento de Trabajo, CLAES, 1995). Más tarde, desde enero de 1995, la DINAMA suspendió las inspecciones por falta de combustible y vehículos. Es paradojal que desde la coalición de gobierno se proponga que ese ministerio maneje el tema cuando, en el año pasado, desde esa misma coalición se le redujeron los recursos.

13. Para los países latinoamericanos la CEPAL indica que la falta de normas ambientales sería un “componente espurio de competitividad, en la medida que la falta de normas ambientales lleve a subestimar e incluso ignorar un costo real de producción o una externalidad negativa”, agregando que cuando se perjudican las condiciones laborales ambientales se "impide el logro de una competitividad sistémica del país" (1994, El regionalismo abierto en América Latina y el Caribe CEPAL, Santiago). En el contexto regional, el principio contaminador-pagador se aplica en Argentina, y está en la agenda de medida a armonizar en el MERCOSUR (Grupo Y'Guazú, 1995, Bases para la armonización de exigencias ambientales en el MERCOSUR, FARN, Buenos Aires. El principio seguramente entrará en las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR, en tanto se aplica en Europa, y esta bajo discusión de la Comisión de Comercio y Medio Ambiente del GATT/OMC (véase Actividades del GATT/OMC en materia de comercio y medio ambiente 1994-5. Noticias y Puntos de Vista del GATT/OMC, 8 Mayo 1995).

14. Estas indicaciones de políticas ambientales corporativas se basan en B. Frause y J. A. Colehour, 1994. The environmental marketing imperative. Probus Chicago.

15. El Principio 16 indica que las "autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el contamina debe en principio cargar con los costos de la contaminación.

16. El programa del Foro Batllista propone la "instrumentación de incentivos económicos" y el 'establecimiento de gravámenes" que permitan entre otras tareas la "reconversión o corrección de los efectos negativos de instalaciones actuales", El Uruguay entre todos. Programa 2000. 1994. p. 175.

Publicado en Temas Clave No 3, junio de 1996. CLAES (Centro Latino Americano de Ecología Social). Se permite la reproducción siempre que se cite la fuente.
 

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