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TEMAS CLAVE |
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Desarrollo sustentable en Uruguay Las organizaciones no gubernamentales y las políticas públicas Nelson Villarreal y Alain Santandreu Una estrategia nacional en desarrollo sustentable requiere clarificar el papel de las organizaciones ciudadanas en la construcción de políticas públicas. Por una parte, interesa saber cómo se sitúan las ONGs, las redes y los grupos ciudadanos; dado que en los procesos de cambio que estamos viviendo adquieren una significación fundamental, al ser consideradas uno de los interlocutores privilegiados del Estado y de los organismos internacionales, tanto en la gestión como en la ejecución de programas y proyectos que atañen a responsabilidades públicas. Por otro lado, tanto el rol del Estado, posterior al ajuste y a las reformas de primera y segunda generación, como la incidencia de la regionalización y la globalización de los mercados en el desarrollo, interpelan a este tipo de organizaciones de la sociedad civil a los efectos de situarse con "relativa autonomía" o "dependencia funcional" ante la reformulación de lo público (objetivos políticos y sistemas de gestión). El debate sobre el rol que juegan las ONG y los grupos ciudadanos en la elaboración de Políticas Públicas recién comienza a darse en nuestro país (entre otros Villarreal, 1996; Gudynas y Santandreu, 1997), involucrando un número creciente de actores públicos y privados. Situación El desarrollo de políticas públicas a nivel social y ambiental, en los últimos anos, ha venido consolidando distintos niveles de relacionamientos y convenios entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil, que plantean un nuevo marco que en décadas pasadas. Distintos aspectos pueden explicar este hecho que enumeramos de la siguiente forma: a) Rol del estado. Crisis y reformulación. Emergencia tardía de un nuevo rol. b) Rol del mercado y de la comunidad local. Protagonismo compensatorio de la sociedad civil organizada ante la retirada del Estado y la emergencia de mercados competitivos. c) Rol de los nuevos movimientos sociales Impulso y desarrollo de movimientos sociales temáticos (ambiente, mujeres, etc.). d) Rol de la sociedad civil organizada. Refor-mulación de la dicotomía público-privado y la emergencia de lo público como mayor al estado La descentralización y la participación ciudadana. e) Rol de los instrumentos de gestión y recursos. Generalización de las políticas de privatizaciones y tercerización de servicios públicos. De lo privado a lo público no estatal, Evolución de las ONGs El surgimiento de las ONGs en Uruguay data de la década de los '60 floreciendo a fines de los ‘70 y, sobre todo durante la década de los ‘80; sin embargo, su gran reformulación va ha estar dada en la década de los ‘90. Este hecho es el que nos interesa abordar dado el rol y grado de posicionamiento que adquieren en relación al Estado y el mercado en el contexto actual. Tres hechos fundamentales serán los que determinen su florecimiento en los ‘80. Por un lado reconquistar la democracia (participación política, Derechos Humanos), por otro movilizar a la sociedad a responder ante la retirada del estado en los servicios sociales (pobreza, infancia, juventud) y finalmente a incluir temáticas transversales (como el ambiente y la cuestión de género) que no eran reconocidas en la homogeneidad del pasado. En su origen son la expresión de iniciativa ciudadana de grupos de militantes sociales, políticos y eclesiales que se articulan con profesionales y técnicos de diversas disciplinas en una perspectiva de responder a situaciones localizadas, transversales o no desarrolladas satisfactoriamente por las instituciones tradicionales (llámese universidad, partidos políticos sindicatos, viejos movimientos sociales, etc.) y el Estado autoritario en la dictadura. Con la llegada de los años ‘90 se enfrentarán cinco hechos que harán repensar su rol: a) la retirada de la financiación del exterior; b) la cogestión de programas con el Estado nacional y municipal en una diversidad de temáticas; c) la relación con las empresas y el marketing social; d) la reformulación interna de las ONGs; y e) su relación con los nuevos movimientos sociales (ambiental, mujeres, etc.). Los diversos cambios sufridos a nivel ideológico, económico y social han llevado a que se comience a dar una mutación tanto en la institucionalidad como en los objetivos y los roles, que mantiene bajo la tipología de ONGs tanto a consultoras, empresas sociales, fundaciones y prestadoras de servicios sociales, como a instituciones de promoción y organizaciones de base. Asimismo la perdida de la financiación de fundaciones del exterior y la consolidación de acciones con distintas áreas del estado central y departamental mediante convenios y licitaciones, como la articulación con empresas, reformula su rol situándolas en la punta de lanza de las políticas de integración social, gestión y ejecución de políticas sociales focalizadas y transversales, como la inclusión de la temática ambiental en el desarrollo. Tanto los organismos internacionales, como la reforma del Estado en lo nacional y la descentralización municipal en Montevideo tienen en las ONGs a un interlocutor privilegiado. En el caso de la Intendencia Municipal de Montevideo existen una Unidad de Convenios y una Comisión de Enlace que no han desarrollado aún todas sus potencialidades por falta de políticas sistemáticas que faciliten una cogestión entre los actores implicados. Por otro la llamada sociedad civil no es un todo homogéneo, coexisten en ella grupos ciudadanos con asociaciones civiles sin fines de lucro, que denominamos comúnmente ONGs. Estas instituciones se encuentran formalizadas, poseen personería jurídica lo que las transforma en potenciales contratantes del Estado o receptoras de fondos provenientes de empresas u organismos internacionales. Cuentan con personal rentado, mantienen una estructura establecida y continuidad en su trabajo. Si bien existen ONGs preferencialmente reactivas, en general combinan las acciones de denuncia con la elaboración de propuestas. También es posible distinguir a los denominados grupos ciudadanos, formados por voluntarios dedicados, en términos generales, a trabajar en la mejora de la calidad de vida de su barrio o localidad centrándose muchas veces en un tema específico. Los grupos ciudadanos desarrollan acciones en favor del ambiente, la niñez y juventud, los problemas de género, etc. Buena parte de estos grupos no se encuentran formalizados y carecen de respaldo legal. Desarrollan su trabajo en forma voluntaria y en muchos casos discontinua. Si bien realizan acciones prepositivas, muchos surgen a partir de acciones reactivas (protestas por contaminación seguridad ciudadana, accidentes, etc.). Esta distinción resulta sumamente importante, ya que en muchos movimientos sociales temáticos conviven ONGs con grupos ciudadanos Los movimientos "como el ambientalista son más nuevos, y junto con el movimiento feminista, el pacifista, el de los derechos humanos, pueden denominarse nuevos movimientos sociales. Además de estar por fuera del Estado, sus expresiones se realizan en espacios que no están institucionalizados ni formalizados Han apelado a prácticas nuevas y a estructuras organizativas para nada corrientes, que el Estado todavía no ha podido formalizar" (Gudynas y Santandreu, 1996). Esta situación lleva a que tanto el Estado como las empresas deban establecer pautas diferenciadas de relacionamiento al momento de formular políticas públicas. Números y temáticas
Se estima que en la actualidad existen más de 1000 ONGs vinculadas a temas
ciudadanos en Uruguay. Sin embargo no existen números confiables. En 1998 el
Ministerio de Educación y Cultura registró cerca de 3000 asociaciones civiles
sin fines de lucro, incluyéndose dentro de esa categoría a los clubes
deportivos, organizaciones religiosas, culturales, etc. Bajo la denominación de
organizaciones para el desarrollo hay relevamientos que detectaron entre 150 y
300 ONGs (según los estudios realizados por ICD, CFEE, ANONG y otros; los
números reflejan el promedio de los distintos relevamientos). Principales características Las temáticas fundamentales que se abordan son muy diversas tales como: infancia, juventud, mujer. Derechos Humanos, ecología, desarrollo local, vivienda, inserción laboral, desarrollo rural, participación ciudadana, discapacitados, consumo de drogas, salud comunitaria etc. Existen las de asesoramiento sindical, cooperativo y a partidos políticos. A nivel territorial, un 90% de las ONGs se ubican en Montevideo y el área metropolitana; algunas desarrollan acciones en otros departamentos del país y las menos comienzan a abrirse a la región. Las ONGs son dirigidas en su mayoría por los miembros fundadores y articulan a profesionales, técnicos y educadores especializados en forma rentada y cuentan con voluntarios sobre todo aquellas que desarrollan acciones de base y solidaridad. Aunque son organizaciones sin fines de lucro rentan a cerca de 3.000 personas en forma de proyectos a término de uno a tres años Las organizaciones de infancia y adolescencia en situación de riesgo social son quienes mas personas rentadas tienen. Hecho que introduce elementos de problemáticas de relaciones laborales que complejiza la gestión, a la vez que devela la necesidad de contar con recursos estables y genuinos por parte del estado a los efectos de dar continuidad a los servicios que son de responsabilidad pública aunque estén gestionados por las ONGs. Legitimidad y representatividad Asimismo la consolidación de programas sociales y ambientales gestionados por organizaciones de la sociedad civil como un espacio público no estatal conlleva un desarrollo institucional estable que plantea la necesidad de un nuevo marco de relacionamiento entre el estado y estas organizaciones a fines de los ‘90. Aunque no consideran que representen a la sociedad civil, en los '80 expresaron intereses ciudadanos que no se canalizaban por las organizaciones tradicionales. En los '90, en muchas de ellas tuvo lugar una profesionalización, su desvinculación a movimientos sociales y quedaron atrapadas dentro de los condicionamientos en la obtención de recursos, todo lo cual pone en discusión el rol de reivindicación de interés ciudadano, dejándose de tomar una posición "política" ante el Estado y la sociedad. En otros casos hay ONGs ligadas a movimientos ciudadanos (sociales, locales, ambientales, etareos, género, infancia). Algunas buscan desarrollar lógicas de voluntariado y en la mayoría de los casos articulan grupos reducidos de técnicos, profesionales y voluntarios que actúan solo desde su acumulación. Otras no tienen interés de participar y formar parte de un movimiento ciudadano que las incluya. Durante los años 90 muchas han tenido que enfrentar problemas de gestión, burocratiza-ción y el descompromiso y la falta de cohesión interna que ha llevado en algunos casos a reconvertirse en una forma de empresa social (ONGs - PYMES); o en instituciones técnicas y/o de ejecutoras de servicios sociales. Su falta de claridad en relación a lo que se produce a nivel ciudadano les resta capacidad para incidir en las políticas públicas mas allá de la estructura burocrática de los vínculos con las administraciones. Así como en los años '80 los temas aglutinantes fueron la educación popular y los derechos humanos, en los 90 surgieron la inserción laboral y el empleo, la preocupación ambiental y la lucha contra la exclusión social y la discriminación caracterizan los ejes fundamentales de la acción de la mayoría de estas organizaciones. Por ejemplo, si consideramos el trabajo con infancia y juventud, este comenzó en los '80 y se consolidó fuertemente en los '90 más ligado a la financiación y fiscalización del Estado, aunque es el área de mayor continuidad se encuentra a la fecha en un límite del modelo ejercido durante la última década que reclama ser repensado. En el caso del ambientalismo, si bien sus orígenes se remontan a fines de los años '50, recién a mediados de los '80, con el retorno democrático comenzaron a crearse nuevas organizaciones específicamente dedicadas a la temática ambientalista, conformándose en 1990, la Red Uruguaya de Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas, que enfrenta un proceso de reestructuración. Las fuentes de financiación Las ONG reflejan la posibilidad de movilizar fondos procedentes de distintas fuentes, tanto del sector público como privado, a nivel nacional e internacional La financiación ha ido variando, durante los '80 era mayoritariamente de fundaciones del exterior pero a partir de los '90 el Estado como los organismos internacionales, mediante el estado nacional o departamental, son quienes mayoritariamente financian a las ONGs, existiendo, a mediados de ésta década, una apertura incipiente hacia y desde las empresas.
También pude observarse una incipiente apertura por parte de ciertos
financiadores internacionales y países. Tanto el Banco Mundial con la propuesta
de la Alianza para la Superación de la Pobreza, como los mecanismos de canje de
deuda externa impulsados por el gobierno de los EEUU (Fondo de las Américas) y
el Banco Interamericano de Desarrollo con las reformas de segunda generación y
el incentivo al fortalecimiento de la sociedad civil mediante la financiación de
programas públicos que deben incluir ONG, han llevado a nuevos mecanismos de
financiación controlados por el Estado. En Uruguay, según datos de la ANONG, el costo anual de funcionamiento de las ONGs varía de U$S 1.500.000 a 1.500 por año, pasándose de 1997 a la fecha de un 42% de financiación local a un 95% (este es el caso de las ONGs de infancia y juventud). La financiación proviene mayoritariamente del Estado o de fondos de organismos internacionales que pasan por este. Este proceso que se ha dado en forma acelerada ha llevado a la reconversión funcional de la mayoría de las ONG desdibujando algunos de sus objetivos fundacionales y su identidad ciudadana buscando adaptarse a los nuevos tiempos.
La iniciativa se va a ver supeditada a la oferta y condiciones de los organismos
estatales, tanto nacionales como departamentales, como a la competencia en
algunos casos con marcos definidos y en otro al mayor o menor vinculo con los
jerarcas gubernamentales. Las ONGs y los actores sociales Existen tensiones en cómo las ONGs se posicionan y relacionan entre sí y con otras organizaciones de la sociedad civil (cooperativas, sindicatos, etc. pero también grupos ciudadanos), así como con empresas. En ello se observa la búsqueda de un espacio organizacional propio ante el Estado y la sociedad. En los '80 muchas ONGs estuvieron ligadas a los movimientos sociales tradicionales y organizaciones de reivindicación colectiva, mientras que en los '90 los cambios ocurridos (que se describieron más arriba) desencadenaron en nuevos vínculos con reparticiones estatales y con empresas. En este último caso no solo por los recursos sino también por las formas organizacionales y de gestión. Es de destacar que mientras a principios de la década las ONGs fueron una referencia para las empresas, por su capacidad de adhesión y cohesión interna, a fines de siglo se invierte la referencialidad en la búsqueda de un enriquecimiento mutuo, intentando las ONGs el ideal de la gestión eficiente. Otro tanto pasó con el Estado que encontró en ellas el instrumento para desarrollar políticas sociales renovadas pero transfirió no solo recursos y apoyo sino también toda su estructura burocrática y pesada en la gestión dificultando el desarrollo de este tipo de iniciativas de la sociedad. Por otro lado algunos sindicatos recelan de su accionar, existiendo en algunos casos fuertes cuestionamientos a la lógica que las inspira Tanto ADEOM, el sindicato que reúne a los empleados y trabajadores municipales, como el SUINM, que nuclea a los funcionarios del INAME, cuestionaron públicamente la política de convenios con ONGs, impulsada por la Intendencia Municipal de Montevideo y el Instituto Nacional del Menor. Este hecho podría agudizarse si las políticas públicas adoptan en forma estructural la articulación con las ONGs. Asimismo una estabilización de la gestión de políticas públicas por ONGs conlleva a mediano plazo una sindicalización de los miembros rentados de estas organizaciones, provocando un relacionamiento distinto entre ellos y las asociaciones civiles.
Mientras tanto la Central de Trabajadores el PIT-CNT viene participando, desde
hace años, en la coordinación de plataformas sociales dónde se articulan
actividades con las ONGs. La visión de algunos sindicatos, o miembros de los
mismos, muestra como el corporativismo puede impedir ver la complejidad y la
emergencia de una nueva realidad social. Ello se observa cuando se sostiene que
"Un sindicato es una escuela de revolucionarios" por lo que la " propuesta de
las ONGs dinamita esto poniendo de cabeza la práctica partidaria... Recluían
militantes revolucionarios que trabajan en determinado frente, le pagan un buen
salario y lo cooptan para que SOLO trabaje para la ONG en cuestión" (Aníbal
Varela, Secretario de Organización de Adeom, extraído de El Municipal - marzo
1999). Tampoco la relación de las ONGs con los grupos ciudadanos y los movimientos sociales temáticos puede considerarse fluida. En algunos casos existe la preocupación de las ONGs por la construcción de movimientos sociales amplios, que potencien el accionar de las propias ONGs, que permiten desarrollar acciones reivindicativas más potentes y gestionar nuevos servicios con el Estado. La existencia de redes no siempre supone la construcción de movimientos sociales, aunque existen algunas experiencias interesantes con el ambientalismo y los grupos de mujeres. Sin embargo esta preocupación no forma parte del trabajo de todas las ONGs, y todavía no existen movimientos sociales organizados en algunos temas de trabajo de estas organizaciones. El aspecto fuertemente ideológico de comienzos de los '80 se ha relativizado por las formas de funcionamiento organizacional y de financiamiento, reclamando hacia la próxima década un nuevo equilibrio, a los efectos de no perder su originalidad y poder responder a las nuevas formas de desarrollo actual. Las ONGs y el Estado Lo público desde los años ‘70 se ha complejizado y la dicotomía público-privado no explica totalmente el desarrollo al que se ha llegado por lo que se podría establecer que lo público no queda agotado en el estado y que la sociedad adquiere función pública (la comunidad). Este espacio de lo público comienza a ser compartido por el Estado y las ONGs en una forma sistemática que adquiere carácter de políticas estratégicas en relación a la democratización de la sociedad y el desarrollo humano. Por lo que, tanto los paradigmas en que se asientan como los instrumentos que se manejan reclaman de ser pensados en mayor profundidad. En Uruguay el Estado tanto a nivel nacional (Ministerio de Educación y Cultura - INAME –INJU - PROJOVEN; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - Dirección Nacional de Empleo; MVOTMA; Ministerio del Interior - Programa de Seguridad Ciudadana, etc.) como municipal (principalmente la Intendencia de Montevideo pero también, aunque en mucho menor medida, las de Colonia, Treinta y Tres, Salto, Paysandú, Tacuarembó, Cerro Largo, Maldonado y en forma puntual las restantes) desarrolla, mediante convenios de proyectos a término o contratos de servicios, políticas públicas con ONGs dedicadas fundamentalmente a temas de infancia, adolescencia y la juventud: mujer; desarrollo local y vivienda; formación para el empleo y preservación del ambiente. Generalmente las acciones que realizan las ONG en relación al Estado son de asesoramiento - investigación, educación, capacitación, formación y gestión de servicios en la ejecución de políticas públicas que se presupone se desarrollan con menores costos y mayor eficacia que si estuvieran en la órbita del estado. En los tres períodos democráticos subsiguientes a la dictadura a nivel del gobierno nacional y municipal se ha dado primero una relación desconfiada y utilitaria, pasando por una transferencia de recursos sin objetivos claros a un diálogo sobre los instrumentos que facilitan la relación de las ONGs con el Estado, hasta un condicionamiento de los recursos en algunas áreas. "Sin embargo, una sociedad de responsabilidad pública requiere de la articulación del sector estatal, del mercado y de la sociedad civil organizada. El primer sector tiene como puntos fuertes garantizar los principios de igualdad v universalidad, teniendo como puntos débiles la burocratización, la falta de coordinación y la dificultad de controlar el gasto. El mercado posee la virtud de la iniciativa, la eficiencia, teniendo sus puntos débiles en la no atención de las demandas insolventes y en la generación de desigualdades que reclaman de otros actores para corregirlas. Finalmente la sociedad civil organizada tiene en algunos aspectos la posibilidad de ser innovativa, eficaz y participativa, encontrando su mayor debilidad en la dependencia financiera y en la fragmentación y fragilidad de las propuestas. La corresponsabilidad de actores en la construcción de espacios ciudadanos operativos, parecen ser un camino para poder consolidar lo que llamamos sociedad de responsabilidad pública" (Villarreal, 1997) Esta nueva lógica conlleva una forma distinta de consolidación de la ciudadanía, que es a la vez diversa, local y abierta a lo universal, no encontrando solo en el estado el referente de consolidación de los derechos. Actualmente a los convenios se accede fundamentalmente mediante dos mecanismos, uno el acuerdo entre el área del organismo público y la ONG, fruto de una necesidad visualizada por una de las partes, y el segundo el de las licitaciones o llamados abiertos o restringidos que involucran a ONGs preseleccionadas. En la realidad, en muchos casos, se funciona fuertemente condicionado por el vínculo desarrollado por las ONGs con los jerarcas de los organismos públicos, el peso institucional de las ONGs en la opinión pública o la historia reciente Esto muestra la necesidad de construir una memoria sobre las intervenciones institucionales en relación con el Listado para lograr evaluaciones y seguimientos más objetables por ambas partes para que puedan responder al interés público y no sectorial o particular. En tal sentido el cambio en la financiación impone una transacción con los organismos del Estado que reclama de políticas que fortalezcan no solo la eficiencia de los servicios sino la posibilidad de sostener la identidad de las ONG en la consolidación del espacio público no estatal a los efectos de no quedar sumidos a los administradores de turno. El Estado tiene criterios distintos al conveniar con las ONGs y la realización de contrataciones directas En la práctica se ha dado un proceso que recarga a las organizaciones de la sociedad civil con los mecanismos burocráticos y administrativos propios del Estado, mientras que los mecanismos de contratos de obra o asesorías no suponen estos mismos criterios. Las ONG y el mercado Desde principios de los 90 las ONGs han comenzado un proceso de relacionamiento gradual con el mercado que va desde situarse como receptor de fondos provenientes de empresas hasta la coparticipación de iniciativas que pueden fomentar prácticas propias del marke-ting social. En este sentido la experiencia desarrollada por la Fundación "Con todos los Niños" en la gestión de los Paradores de la costa de Montevideo muestra una forma de articulación de intereses públicos y privados que vincula la corresponsabilidad social del Estado, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil. Conclusiones generales 1. Rol y representación de las ONGs en relación a la sociedad y el Estado. Iniciativa ciudadana y democratización de la sociedad y el Estado. Las perspectivas actuales muestran que las ONGs son un actor de creciente interlocución para otros actores sociales. Sus actividades se desarrollan tanto en un espacio político en sentido amplio, sea a nivel ciudadano, como frente al Estado. Igualmente ha ingresado a interactuar de variada manera dentro del mercado. También son interlocutores para los organismos internacionales. Todos estos aspectos implican un alto desafío para estas organizaciones como para quienes se relacionan con ellas. Desde un análisis prospectivo se podrían visualizar a estas organizaciones por un lado situadas como un eslabón más de la ingeniería social de las nuevas políticas de segunda generación y por otro como emergentes de la diversidad marginal y crítica del desarrollo actual. Es posible suponer que las ONGs más legitimadas y con mayores vínculos estables con el sistema o prestadoras de servicios sociales, acepten y busquen ser parte de esta ingeniería social sin mayores críticas, por otro aquellas ONGs más vinculadas a movimientos ciudadanos, tanto de base como de problemáticas específicas, aún no aceptadas totalmente en el modelo de desarrollo actual, busquen plantearse en una perspectiva de confrontación. Sin embargo parecería que el desafío más importante que tienen las ONGs para la próxima década, no está en la disyuntiva de adaptarse o confrontar sino en como se posicionan con propuestas significativas como en décadas pasadas, a los efectos de no quedar presas de las lógicas de otros actores o marginales a los procesos de cambio para incidir con sus objetivos. Posicionarse supone hacer confluir un conjunto de aspectos entre los que se podría destacar: a) situarse como emergentes de intereses ciudadanos en favor de un desarrollo inclusivo y sustentable, aunque no como representantes de la sociedad civil; b) la aceptación, a la interna del espectro de estas organizaciones, no solo de la diversidad temática en relación al desarrollo sino también en las distintas formas que adquieren estas organizaciones en su vínculo con los movimientos sociales, ciudadanos y las empresas; c) fortalecer la participación y autonomía de la sociedad civil, tanto en lo local como en lo nacional, como sujeto activo en la construcción del desarrollo y legitimar las propuestas de las ONGs con su diferencial propio; d) en relación a los organismos internacionales y estatales establecer mecanismos por los cuales las políticas que se desarrollen no terminen utilizando a las ONGs como mano de obra barata, punta de lanza de sus intereses y/o formas de frenar recientes procesos de democratización. Este posicionamiento reclama una clarificación tanto de la identidad como de los roles y objetivos que se pretende llevar adelante por parte de las ONGs a los efectos de ser reconocidas y legitimadas desde las propuestas de las propias organizaciones y no desde el lugar que se les quiere dar desde fuera. Una primera cuestión está en el lugar desde donde actúan y pretenden incidir, el que podemos definir como la comunidad o lo público no estatal, pero muchas veces se tiende a desplazar y se busca incidir como una empresa en el mercado o se actúa como si fuesen un apéndice de la organización estatal. Otra cuestión es la viabilidad institucional y financiera de las ONG que cada vez más reclama de mecanismos permanentes que les permita la subsistencia básica a los efectos de lograr desarrollar sus propuestas. La viabilidad institucional requiere estar apoyada no solo en los recursos financieros sino en la participación ciudadana a los efectos de no sucumbir a los cambios de financiación. Asimismo la diversificación de las fuentes de financiación que van desde la cooperación internacional, pasando por el incipiente apoyo de las empresas y los colaboradores y donantes locales, hasta el sustantivo apoyo estatal y de organismos internacionales supone por un lado la construcción de instrumentos igualitarios al acceso de los recurso públicos y por otro el fortalecimiento de las ONG como actores claves tanto en dinamización de la vida ciudadana, en la cogestión de servicios y producción de conocimiento en la complejización de las sociedades actuales. De esto se desprende que el desarrollo de provectos y concreción de convenios entre las ONG y distintos organismos del Estado nacional y municipal supone primero el acuerdo de políticas para el desarrollo, los instrumentos para concretarlo y los recursos (presupuestados) para viabilizar los objetivos planteados. 2. Articulación de las ONGs con los organismos estatales (municipal y nacional) y construcción de políticas públicas. Convenios, licitaciones y otros. Las distintas propuestas y ejecución de la reforma del estado en nuestro país ha instaurado mecanismos contradictorios en su relación con la sociedad a los efectos de involucrarla, tanto en los procesos de descentralización como en la delegación de responsabilidades sociales, ambientales etc. Parecería existir un acuerdo macro respecto al involucramiento de la sociedad civil y particularmente de las ONGs en el desarrollo de políticas con la comunidad, sin embargo el lugar y rol que estas cumplen en el diseño, la gestión y ejecución de los programas y proyectos va desde la omnipotencia hasta transformarse en el eslabón amortiguador de la falta de recursos continuos en la ejecución de las políticas. Como decíamos anteriormente a la fecha se ha llegado a un techo respecto a los modelos de desarrollo y ejecución de políticas públicas con participación de ONGs, encontrándose hoy en la tensión entre planteos que van desde la reestatización pasando por la cogestión hasta la transferencia total al sector privado de las responsabilidades de las políticas publicas.
Propuestas Presentamos a continuación una serie de propuestas de Políticas Públicas destinadas a mejorar y potenciar el trabajo de las ONGs y grupos ciudadanos en su relación con el Estado 1. Implementación cíe mecanismos de evaluación conjunta entre ONGs y Estado. Se requiere profundizar los mecanismos desarrollados incorporando nuevos criterios que evalúen procesos y productos más que acciones aisladas. En este sentido la IMM está desarrollando mecanismos de seguimiento y evaluación que permiten generar instrumentos idóneos en una nueva gestión de políticas públicas También el ÍNAME mantiene una mesa de dialogo con las asociaciones civiles con las que convenia. Sin embargo ambas experiencias deberían profundizar formas conjuntas de planificación, seguimiento, control y evaluación de las políticas públicas sujetas a convenios. 2. Creación de Incubadoras de ONGs. Uno de los principales problemas que enfrentan muchas de las ONGs dedicadas a temas como infancia y juventud, ambiente, salud comunitaria, mujer, etc. es la falta de recursos para solventar la infraestructura mínima de funcionamiento, debido fundamentalmente a que los proyectos no incluyen rubros para los llamados "gastos institucionales" (alquiler secretaría, etc.). En otros países existen experiencias denominadas incubadoras de empresas, financiadas por los gobiernos, que le permiten a empresas pequeñas comenzar sus actividades sin necesidad de destinar recursos a este tipo de rubros Las incubadoras de ONGs deberían contar con apoyo estatal, brindando servicios en forma colectiva a las instituciones que ocupen el mismo espacio físico, que incluyan local para funcionamiento, espacios comunes, salas de reunión, teléfono y fax, apoyo informático y de secretaría, etc. El pasaje por las incubadoras deberá ser transitorio con el objetivo de fortalecer institucionalmente a las organizaciones bajo programas con políticas definidas. El acceso de las ONGs a estos servicios debería quedar sujeto a un llamado abierto con criterios claros de selección en función a los temas de acción, recursos con que cuentan las ONGs, etc. 3. Creación de fondos específicos paraONGs y grupos ciudadanos. En la actualidad existen diversos fondos específicos para ONGs como es el caso del Fondo Capital, que permite financiar proyectos a partir de un fondo anual que administra la Intendencia Municipal de Montevideo o el Fondo de las Américas (co-administrado por el gobierno uruguayo, la Embajada de EEUU y ONGs designadas por el gobierno) La experiencia desarrollada hasta la fecha debería servir como antecedente para la instrumentación de nuevos fondos administrados por otros organismos públicos destinados a financiar proyectos que tengan la iniciativa de las ONGs. Por otra parte, existen grupos ciudadanos que al carecer de personería jurídica ven dificultada su presentación a los llamados en los que se adjudican estos fondos. En este sentido deberían establecerse mecanismos que permitan el traspaso de recursos a grupos no formalizados. En este sentido, un ejemplo nunca instrumentado, se encuentra previsto en el Decreto N° 14.001 actualmente en revisión, que reglamenta los aspectos referidos a la limpieza urbana. La propuesta municipal prevé en su Artículo N° 41 la creación de un "premio estímulo anual que se otorgará por la Intendencia Municipal a aquella división territorial (CCZ) del Departamento de Montevideo, que haya dado, a través del es-fuerzo de sus pobladores, el mejor ejemplo de pulcritud y limpieza". La instrumentación de iniciativas de este tipo, que deberían ser administradas por la propia comunidad (por ejemplo a través de los Consejos Vecinales), podrían transformarse en un valioso incentivo para el trabajo de grupos ciudadanos locales dedicados al trabajo en salud comunitaria, al cuidado del ambiente, etc. 4. Simplificación y democratización de los sistemas de licitaciones públicas. Uno de los principales problemas que enfrentan muchas ONGs al momento de competir con empresas en la prestación de servicios públicos es su debilidad al momento de presentar sus propuestas. En términos generales, las empresas se encuentran mejor preparadas para presentarse a licitaciones públicas destinadas a proveer servicios a los organismos públicos. Actividades como limpieza de locales, mantenimiento de espacios verdes, ciertos trabajos informáticos, etc. pueden ser actividades que encierren un alto contenido social, si se conciben como espacios para la inserción laboral de jóvenes en situación de riesgo, etc. Por este motivo deberían establecerse mecanismos diferenciales que permitan el acceso de las ONGs a los llamados abiertos realizados por las administraciones para proveer ciertos servicios. En el mundo los gobiernos han desarrollado diversas estrategias que van desde la limitación de ciertos llamados exclusivamente a asociaciones civiles hasta la fijación a las empresas de un porcentaje máximo de lucro como modo de equipararlas a las asociaciones civiles sin fines de lucro. 5. Simplificación y democratización de los sistemas de acceso a la información sobre planes gubernamentales, llamados abiertos y proyectos. El acceso a la información se transforma en una dificultad para la presentación de ONGs a muchos llamados impulsados por los gobiernos. Generalmente las ONGs quedan en inferioridad de condiciones frente a las empresas mejor adiestradas para la presentación de sus propuestas. Por este motivo deberían desarrollarse mecanismos dirigidos a ONGs y grupos ciudadanos que democraticen la información pública sobre los llamados abiertos destinados a proveer servicios a los organismos públicos. En este sentido la posibilidad que brindan sistemas rápidos de acceso a la información como internet permiten amplificar las informaciones, el contar con líneas de teléfono destinadas específicamente a responder este tipo de dudas también podría contribuir a generar mayor conocimiento en la ciudadanía de los planes y proyectos impulsados por los organismos públicos. También deberían implementarse mecanismos sencillos y de bajo costo para la presentación de las licitaciones públicas. Por ejemplo en Recife, Brasil, existe un sistema de informaciones para la ciudadanía que integra las licitaciones públicas, detallando los procesos y requisitos necesarios para la presentación. Los pliegos pueden adquirirse por esta vía ahorrando tiempo y dinero. Al tratarse de mecanismos masivos y públicos se resguarda la transparencia del procedimiento. 6. Fomento de iniciativas legislativas que promuevan la donación de recursos por parte de empresas. Nuestro país cuenta con incipientes mecanismos de promoción de donaciones empresariales con fines sociales. A partir de esta experiencia, deberían estudiarse nuevos mecanismos impositivos que permitieran transferir recursos provenientes de empresas destinados a fines sociales.
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Publicado en Temas Clave No 10, noviembre de 1999. CLAES (Centro Latino Americano de
Ecología Social). Se permite la reproducción siempre que se cite la fuente. |
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