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TEMAS CLAVE |
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Desarrollo sustentable en Uruguay Municipios y desarrollo sustentable Eduardo Gudynas La construcción de una estrategia en desarrollo sustentable requiere prestar especial atención a la dimensión local. Los ecosistemas se expresan localmente, los grupos barriales valoran la calidad de vida en su contexto local, y su participación se da en buena medida a ese nivel. Muchos países han elaborado fuertes programas de gestión ambiental a nivel municipal, y en nuestro país está cobrando importancia los reclamos por reformas a ese nivel. El presente documento presenta algunos aspectos destacados en esa temática, y complementa las propuestas de reforma del Estado (ya publicado en esta misma serie). La problemática de la gestión ambiental municipal Como primer paso, es importante poner bajo discusión una serie de problemas que se observan en la gestión municipal ambiental en Uruguay. Algunos de esos problemas claves con: a) Ausencia de principios explícitos de políticas ambientales municipales. La gestión ambiental se constituye sobre todo en una consecuencia de medidas que se toman en distintas áreas, como saneamiento o infraestructura, y por lo tanto prevalecen las políticas implícitas. Las medidas ambientales en sí mismas usualmente son pequeñas, reducidas en extensión y desarticuladas. b) Iniciativas limitadas o ausentes de los municipios en materia ambiental. Incluso en el caso de reconocer algunas iniciativas municipales en materia ambiental, estas han sido llevadas adelante por unos pocos municipios, y en unos pocos casos. Entre las más conocidas se destacan los programas de educación ambiental y los componentes ambientales en el ordenamiento territorial en Montevideo, la conservación de áreas verdes en Treinta y Tres, manejo alternativo de residuos sólidos en Colonia, etc. A pesar que la actual Ley Orgánica Municipal deja varios vacíos legales que permitirían que los municipios avanzaran sobre variados temas con mayor energía, ello no ha sucedido. c) Marcos normativos complementarios, especialmente en ordenamiento territorial, aplicados en pocos casos. Los municipios de Maldonado, Colonia y Montevideo han elaborado marcos sobre ordenamiento territorial. d) Énfasis en instrumentos de gestión de control directo, especialmente sancionatorios, del tipo multas o penas. Buena parte de las acciones municipales enfocan los instrumentos de comando y control, y dentro de ellos especialmente las sanciones. Ello desencadena bajos niveles de aplicabilidad, alto costo para llegar a su cumplimiento, y por lo tanto menor efectividad. El caso es particularmente claro con las consecuencias negativas del manejo de residuos sólidos, la proliferación de basurales barriales, o los efluentes industriales. Pero paradojalmente en buena medida los propios vecinos reclaman una gestión basada en las sanciones. e) Administración a cargo de las intendencias con baja efectividad, cobertura limitada, posibilidades de corrupción, y minimización a exclusión de coparticipación vecinal. Varios de los problemas indicados arribas desencadenan esta baja efectividad. Temas particularmente relevantes como la calidad del agua o la disposición final de residuos quedan en muchos casos sin una gestión explícita, se suceden las actividades puntuales, y en general las condiciones ambientales se deterioran al no alcanzarse metas de calidad adecuadas. Esa baja efectividad explica que los vecinos valoren que su calidad de vida está amenazada, y se desemboca en conflictos ambientales, que en muchos casos terminan en confrontaciones contra los gobiernos municipales. Conocidos conflictos ambientales, como los referidos a la Central Térmica de Respaldo de Sayazo, las piletas de oxidación de Pinar Norte, o los intentos de instalar plantas de incineración de residuos, han arrastrado a los gobiernos municipales. f) Desvinculación entre esos instrumentos y los principios de las políticas ambientales. Buena parte de esta baja efectividad se debe a la confusión que existe entre los principios de las políticas ambientales, y los instrumentos y acciones por las cuales se llevan a la práctica. Existen una serie de principios en las políticas ambientales, tales como la preservación de la fauna y flora, la internalización de las externalidades, etc.; para cada uno de ellos se pueden encontrar instrumentos de acción, tales como regular el acceso a áreas verdes, implantar un pago para internalizar los efectos externos, o requerir etiquetas que informen sobre la calidad de los productos. Un caso ejemplificante fue la declaración de Playa Penido (San José) como sitio de reserva ecológica, con el propósito de preservar la fauna de aves marinas y costera (se invocaba un principio de conservación de la diversidad biológica). Sin embargo, la medida no era la adecuada, en tanto el sitio está dentro de una zona urbanizada, su superficie es muy pequeña, y será costoso, a nivel económico y político, mantenerlo ante la expansión urbana. Para ese principio, el instrumento adecuado era escoger un área en la costa de San José con el menor impacto humano y la mayor diversidad de aves; ese sitio se encuentra en la costa sobre los Bañados de Arazatí. El instrumento usado en Playa Penino no asegura el principio invocado (la preservación de esas Aves), y tendrá consecuencias sobre el ordenamiento territorial. La selección de unos u otros instrumentos requiere tener ideas más o menos claras sobre los principios de política ambiental en consideración y las metas que se buscan alcanzar. Ello a su vez exige poseer un plan de gestión ambiental municipal. Estas vinculaciones no están claras en buena parte de los municipios uruguayos, y se termina en acciones concretas, a veces contradictorias unas con las otras. g) Existen importantes ejemplos de tensiones en el relacionamiento entre municipios y gobierno central, con el caso más claro enfrentado por Montevideo en la gestión en su espacio rural. Por otro lado varios municipios reclaman mayor apoyo al gobierno central, en especial por medio de fondos. Se crea así una situación de tensión, donde se invoca la necesidad de autonomía para algunas iniciativas, pero a la vez se reclama al gobierno central que las financie.
Si se consideran los aspectos positivos, es importante reconocer que en los
últimos años se han sucedido algunos hechos destacables. En primer lugar debe
subrayarse la importancia del proceso de descentralización municipal y consultas
vecinales iniciado en Montevideo en 1990. Este proceso todavía no ha alcanzado
plenamente a la temática ambiental, pero ello no se debe únicamente a una
responsabilidad municipal, sino también a cómo los vecinos abordan esta
temática. El poseer un espacio descentralizado y que permita las consultas e
informaciones más directas es un requisito esencial para comenzar a construir
una política municipal que atienda la sustentabilidad En tanto ese primer paso
se ha dado en Montevideo, el desafío está entonces en discernir cómo mejorarlo.
Por otro lado, el esquema montevideano también ha tenido consecuencias positivas
en municipios del interior, donde se han intentado acciones similares, aunque
todavía muchas de ellas sean embrionarias En tercer lugar, se han sucedido algunas actividades puntuales emblemáticas de las potencialidades municipales. Entre ellas se destacan el apoyo municipal al programa de recolección diferencial y reciclaje promovido por la organización DEMAVAL en Colonia, el mantenimiento de la Quebrada de los Cuervos como sitio de paseo y protección ambiental, y las acciones de Maldonado intentando ordenar y preservar su costa. La experiencia internacional La experiencia internacional brinda algunos elementos que deben ser tenidos en cuenta para analizar el caso uruguayo. Entre varios de esos aspectos es necesario subrayar las contradicciones y tensiones entre instrumentos y principios que se observa cuando se eligen instrumentos que a pesar de su intervención ambiental, su accionar pasa por esferas que terminan potenciando todavía más los orígenes de los problemas ambientales. Esta tensión se observa sobre todo con la proliferación de los instrumentos de mercado para la gestión ambiental, y una reducción de las herramientas en manos del Estado o la sociedad civil. Varios estudios de caso, en especial originados en Chile, muestran cómo en el mediano plazo los problemas ambientales no se resuelven a pesar del uso de esas herramientas, en tanto ellas tienen otros efectos secundarios que mantienen las causas de los problemas. Los estudios de contaminación atmosférica en Santiago de Chile, incluyendo tanto las emisiones industriales fijas, como las móviles en los automóviles y autobuses, ejemplifican esas contradicciones. Límites de la gestión ambiental municipal La Ley Orgánica Municipal (LOM) y sus normas asociadas, poseen pocos componentes ambientales. Las competencias explícitamente indicadas en temas ambientales y conexos son: contralor bromatológico, contaminación del aire y agua (saneamiento en Montevideo), paseos públicos, normativas de loteo y edificación, transporte, cursos de agua y costas (incluyendo la protección de sus costas, arenales, bosques ribereños, etc.). Las principales competencias a nivel nacional en temas ambientales residen en varios ministerios, y en algunos casos existen superposiciones con los municipios. Se pueden indicar las siguientes: áreas de protección ecológica (MGAP), fauna y flora (MGAP), bosques (MGAP), conservación de suelos y aguas (MGAP), subsuelo y recursos mineros (MIEM), cursos de agua, irrigación (MTOP), contaminación de cursos de agua (compartida, MVOTMA, MTOP). Existen importantes ausencias o con competencias muy inciertas (por ejemplo, contaminación del aire), o competencias débiles o por exclusión (por ejemplo, ordenamiento territorial). Bajo estas condiciones se observan que muchos temas ambientales de relevancia no tienen competencias adjudicadas con claridad. Esto ha sido considerado como un factor en contra de las posibilidades de gestión de los municipios (el razonamiento es que en tanto la LOM no las adjudica, un municipio está inhibido de tomar nuevas responsabilidades). Sin embargo, en realidad es un factor a favor, y permite a los municipios avanzar sobre nuevos temas y ensayar normativas. Esta posibilidad se ha dado con el tema de las áreas protegidas a nivel municipal la normativa no concede ese potestad a los municipios, aunque no la niega, y el resultado ha sido que en varios departamentos se han determinado áreas de reserva (el propio Montevideo, Treinta y Tres, Florida, etc.). Si bien se ha sostenido que la reciente reforma constitucional abre las puertas a una mayor autonomía municipal, ello no está necesariamente respaldado por el nuevo texto. El nuevo art.. 262 de la nueva Constitución establece los aspectos generales del accionar municipal, incluyendo el establecimiento de autoridades locales, y los acuerdos con el gobierno central y otras reparticiones estatales para prestar servicios municipales y regionales, formalizándose al Congreso Nacional de Intendentes. Pero en ese articulo y en otros que le siguen no se presenta un marco preciso. Entretanto la LOM es muy vaga de donde no se determina con exactitud las competencias restrictivas para el municipio, un punto indicado por varios participantes en el foro. En cuanto a la asignación de fondos y las capacidades de recaudación, éstas siguen acotadas, de donde se limita las posibilidades del accionar municipal En la nueva Constitución, el art. 230 determina que la OPP asistirá al Poder Ejecutivo en la "planificación de las políticas de descentralización" a ser ejecutadas por el gobierno central y sus reparticiones y por los gobiernos municipales, para lo cual se conforma una "comisión sectorial" integrada por delegados del Congreso de Intendentes y los ministros competentes. Esta comisión es asesora y eleva propuestas que requieren la aprobación del Poder Ejecutivo. A la fecha, no ha sido reglamentada por ley y el mecanismo funciona apelando a una norma provisoria incluida dentro del nuevo texto constitucional. En lo referido a la recaudación de fondos, el art. 214 C establece que el presupuesto nacional deberá determinar el porcentaje que le corresponderá a los municipios, con normas de elevación de la propuesta, y de cómo debe ser informado su uso. El art. 298 establece que el Poder Legislativo puede modificar la aplicación de los tributos municipales, así como derivar hacia los municipios un porcentaje de los tributos nacionales, o bien exonerar de tributos nacionales a empresas que se radiquen en el interior. Pero en esos casos la iniciativa corresponde al Poder Ejecutivo, y requiere la mayoría absoluta de votos de cada cámara. Obsérvese que en todos estos casos el Poder Ejecutivo nacional mantiene un poder de decisión clave. Buena parte de las declaraciones de los actores políticos sobre la descentralización, sosteniéndose que se han dado pasos fundamentales y auspiciantes, en realidad coinciden muy poco con las normas actualmente vigentes Pero además habría que analizar si esos reclamos de descentralización en realidad no han descansado sobre todo en vías para obtener transferencias de fondos desde el gobierno central, en lugar de una autonomía real, donde los municipios logran capacidad de autogestionarse pero asimismo deben correr los riesgos de generar los fondos para mantener sus iniciativas. Pasos en un reforma hacia la sustentabilidad En este contexto la propuesta de una estrategia hacia el desarrollo sustentable a nivel municipal pueden enfocarse en dos pasos. El primero es fortalecer y potenciar la gestión ambiental dentro de las posibilidades que brinda el marco legal actual. El segundo es comenzar a discutir la reforma de ese marco, especialmente a nivel de la LOM para precisar las competencias ambientales, y establecer mecanismos de cooperación claros con el gobierno central. Primer paso: Fortalecimiento de la gestión ambiental municipal Plan municipal de gestión ambiental Es urgente diseñar planes municipales de gestión ambiental. Estos deberían establecer los principios de la política ambiental municipal. Existen antecedentes en la invocación de principios en la gestión ambiental (a nivel nacional en los borradores de la estrategia nacional en la materia en realización por la DINAMA; a nivel municipal en Montevideo, con el decreto 25.657, de 1992 donde aparecen una serie de metas como el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, prohibición y corrección de los impactos ambientales, etc. etc.). En los últimos veinte años se han desarrollado una serie de principios generales para la gestión ambiental (usuario-pagador, contaminador-pagador. corrección en la fuente de origen, precautorio, etc. etc.). Más allá de que se invoquen unos u otros, el primer paso es poner la cuestión bajo discusión, tanto a nivel de los equipos municipales como en las juntas departamentales, en coordinación con las autoridades ministeriales. Este tipo de planes deben ser integrales, y enfocar la temática en su conjunto, y en su expresión en los distintos ámbitos municipales Esto significa clarificar las vinculaciones mutuas con temas como transporte, vialidad, ordenamiento territorial, etc. Concordancia entre los principios v los instrumentos a utilizar. Existen muchos problemas en este aspecto en Uruguay, en tanto se aplican instrumentos que no remiten a principios de gestión, o bien los instrumentos no cumplen los objetivos del principio invocado. Esto se observa en particular con la determinación de áreas a proteger bajo el ámbito municipal, donde se las selecciona por la presión de la opinión pública o por su belleza paisajística, más allá de la relevancia que puedan tener o no para una efectiva protección de la fauna y flora nativa. Los contenidos ambientales Un plan ambiental municipal debe enfatizar los aspectos ambientales y ecológicos. Se requiere entonces remontar una difundida contusión entre ciertos programas sectoriales o tecnologías con el desarrollo de una política ambiental Esto significa que un programa en saneamiento urbano no implica que sea un plan ambiental, ni que se confundan las ingenierías ambientales (como la sanitaria) constituyan una política departamental. Diversificar los instrumentos de la gestión ambiental Así como se pueden reconocer varios principios en la gestión ambiental, también es comente identificar una variedad todavía mayor de instrumentos, tanto de comando y control, como indirectos, y entre ellos varios de tipo económico. En Uruguay se ha dado mucho énfasis a los instrumentos de control directo, especialmente las prohibiciones y regulaciones Este tipo de instrumentos de control directo tienen aspectos positivos y negativos. A favor se cuenta que se efectividad es comparativamente mayor al de medidas indirectas, pero requieren una cobertura amplia e intensa, lo que resulta trabajoso y costoso (por ejemplo, un elevado número de vigilantes e inspectores). Además, al basarse en medidas coercitivas y obligatorias generan resistencias. Si la cobertura de aplicación falla, estas medidas son inoperantes. Por el otro lado, existen normas indirectas, que se basan en medidas de información, reconocimiento social, o económicas En ellas no se imponen medidas en forma coercitiva, sino que se dan condiciones para que sea ventajoso o provechoso un determinado tipo de comportamiento. Las más conocidas son las medidas de mercado, como por ejemplo los incentivos económicos (el caso de reducir los tributos municipales a empresas que no contaminante un arroyo). En los últimos años se han estudiado y propuesto una gran variedad de herramientas de mercado. Existen también medidas indirectas que no se basan en incentivos o sanciones económicas. En especial merecen la atención aquellas que se vinculan con la información pública (por ejemplo, los sellos verdes) Hay medidas indirectas que no son instrumentos de mercado, y que pueden estar en manos de la sociedad civil cumpliendo su propósito ambiental a la ve/ que sirven para potenciar la participación ciudadana Los instrumentos de gestión ambiental también pueden servir para la participación social. Acciones urgentes Son necesarias modificaciones en varios campos En especial son urgentes modificaciones drásticas en los vertidos de residuos sólidos urbanos, para introducir los requerimientos mínimos para manejarlos como rellenos (incluyendo impermeabilización del suelo, tratamiento de lixiviados, separación de residuos peligrosos, etc.). Cambios en el mismo sentido se requieren en el área del transporte, vivienda, parques y plazas, saneamiento, etc. En el caso de Montevideo resulta necesario plantearse una re-estructura de los servicios. Es necesario dotar al Dpto. de Desarrollo Ambiental de un programa de trabajo más allá de las ingenierías, y que desarrolle acciones integrales en la gestión ambiental. Si se logra ese plan distintas reparticiones municipales deberían ser relocalizadas. Por ejemplo, las áreas verdes, y en especial los parques municipales, no deberían permanecer en el Dpto. de Cultura y deberían ser trasladados al Dpto. de Desarrollo Ambiental, y en el caso particular de áreas como las del Parque Lecocq la eficiencia en la gestión municipal debería aumentarse por medio de convenios con ONGs. Debería recordarse que en muchas ciudades, los parques naturales como los zoológicos en manos municipales son gestionados por ONGs. Relaciones con el gobierno central Otro problema de la gestión ambiental en el país es que existe una dispersión de agencias encargadas, con superposiciones varias, cu algunos casos han existido conflictos entre esas reparticiones, y en otros se han dado desmembramientos mutuos Para el caso de los municipios ello plantea varios problemas: (a) Se generan incertidumbres sobre donde están ubicadas las potestades nacionales. (b) Se generan conflictos entre las iniciativas municipales y las acciones que llevan adelante los ministerios. (c) No existen mecanismos claros para dirimir conflictos entre municipios sobre gestión de recursos ambientales compartidos o por contaminación o impactos más allá de las fronteras departamentales. Existen varios ejemplos donde estas cuestiones terminaron en inmovilismo (como no está claro donde actuar, se mantiene la inacción), conflictos (especialmente entre ministerios y municipios), y callejones sin salid (donde se asumen responsabilidades, que luego no podrá cumplir en tanto no le corresponden, y quedarán en manos de una repartición nacional (problemas que promete solucionar, pero luego no puede hacerlo, y debe asumir los conflictos sociales que ello desencadena). Frente a esa situación es importante realizar algunas precisiones. Un análisis comparado con otros países muestra que siempre existen superposiciones y conflictos entre diferentes agencias a un mismo nivel, y entre niveles nacionales y locales. Por ejemplo, en los Estados Unidos existen rivalidades a nivel nacional entre el Servicio de Parques y el Servicio Forestal (que responden a dos ministerios distintos) en el manejo de las áreas protegidas, y también problemas entre el nivel federal, con el estatal y el local (condados). Este problema se debe enfrentar de una manera creativa, partiendo de la base de que este problema se mantendrá, y que depende de aspectos que van más allá de los político-partidarios. En este sentido el centro ha defendido una invocación explícita y pública del principio de responsabilidad compartida La gestión ambiental no pasa por un único actor, sino que se mueve ante varios de ellos, cada uno con sus capacidades de acción específicas. Este principio opera en los dos sentidos, tanto a nivel nacional como a nivel local en las organizaciones ciudadanas. Desde el municipio se puede exigir al gobierno central, como a los vecinos, tanto en la elaboración como en la ejecución de proyectos. Segundo paso: Nuevas ideas y acciones en la gestión ambiental municipal Existen varios lemas en disensión para una reforma de mediano a largo plazo. Entre ellos proponemos a disensión del Foro los siguientes: Mínimos nacionales y normas municipales El anteproyecto de ley marco ambiental generó la réplica de gobiernos municipales que consideraron que los mínimos de calidad ambiental a escala de todo el territorio, entre otras cosas, limitaba su autonomía. Esa discusión dejó en claro que se enfrentan problemas sobre la extensión del dumping ambiental entre departamentos, los impactos de contaminación transfronteriza, etc. Los mínimos nacionales son indispensables, y por cierto deberían ser determinados en coordinación con los municipios. Instrumentos económicos y gestión local En la aplicación innovadora de instrumentos económicos. CLAES ha analizado en especial el caso de la Tasa de Saneamiento de Montevideo Esa tasa en realidad correspondía (o debería haber correspondido) a un canon mixto usuario-pagador por uso del recurso natural contaminador-pagador para internalizar una externalidad, y pago por el uso de la red de saneamiento (véase también en Temas Clave de CLAES el No 3 de Junio de 1996). La propuesta del centro es aplicar esa lasa como un canon genuino usuario-pagador y contaminador-pagador como internalización Los pisos de calidad ambiental de efluentes y de los cursos de agua receptores deben ser nacionales, conservando los municipios de elevarlos si desean. La recaudación del cañón debería ser municipal. La parte de esa recaudación correspondencia a la internalización de las externalidades debería ser orientada en exclusividad a un fondo en acciones ambientales. En aquellos casos donde se involucren cuerpos de agua, como arroyos o cañadas, el componente ambiental de la tasa debería ser volcado directamente a los barrios que están afectados por esos impactos ambientales, bajo administración de los CCZ - Juntas de Vecinos, de manera que los ciudadanos afectados en su calidad de vida, o en los ambientes donde ellos viven, determinen como utilizar lo recaudado en la mitigación y recuperación ambiental. Participación ciudadana, monitoreo ambiental ciudadano / cogestión Si bien todos los gobiernos invocan la participación de los vecinos, las instancias de participación sustantiva son todavía limitadas, y más aún las de co-gestión. En el caso del monitoreo de indicadores de calidad ambiental. CLAES viene proponiendo la instalación de la figura del monitor ambiental vecinal Sorprendentemente esta figura choca sobre todo con el rechazo de los técnicos, sean del ámbito municipal, ministerial o universitario, entendiéndolo como una afectación a sus campos de trabajo. Sin embargo esa figura permitiría mejorar la cobertura del monitoreo, tanto geográficamente como en horarios de muestreo, y existen procedimientos de gestión tripartita con las empresas evaluadas. Algo similar sucede con los proyectos de co-gestión o traspaso de gestión a ONGs, donde los sindicatos de funcionarios municipales se han manifestado en contra. Sin embargo, en muchas ciudades de países desarrollados, los jardines botánicos o parques protegidos, están en manos de ONGs. Nueva Ley Orgánica Municipal La actual discusión de una nueva LOM ha mantenido un perfil muy bajo para los temas ambientales En la medida que se avance en temas como los indicados arriba, se debería determinar nuevas áreas, o nuevas delimitaciones, para los temas ambientales que deberían atender los municipios. En ese sentido es necesaria una clara definición de los atributos municipales, incluyendo las potestades en el establecimiento de tributos y tasas. Los componentes ambientales en la LOM deberían modernizarse, incluyendo objetivos referidos a la conservación de la biodiversidad, la articulación con usos sustentables (especialmente en el interior debido a las vinculaciones con la agropecuaria), la necesidad de políticas sectoriales articuladas entre ellas, etc. Asimismo, el nuevo texto debería potenciar a las Juntas Departamentales, y la participación de ellas en los temas ambientales, sirviendo como nexo entre la ciudadanía y el ejecutivo comunal, así como participando de los programas de descentralización. Bioregiones y coordinaciones entre municipios Diversos ecosistemas, así como los problemas que sufren, cubren a más de un municipio Asimismo vanos comparten ambientes claves, especialmente cursos de agua En este sentido se debería examinar los niveles de coordinación entre municipios, la instalación de bioregiones o cuencas en el país, y las formas bajo las cuales se puede formalizar ese abordaje. Hasta el momento esas cuestiones han quedado en manos de acuerdos entre las intendencias (con ejemplos como las coordinaciones de municipios y juntas departamentales para el área metropolitana de Montevideo) pero no existen propuestas de un marco general. Ciertas áreas del país requieren acciones en ese sentido (especialmente los municipios de la cuenca de la Laguna Merín, o los del norte del país referidos a la cuesta basáltica). Bibliografía Gudynas, E. y G. Evia. 1997. Gestión y manejo de las áreas ecológicas significativas de Montevideo. Documentos de Trabajo, CLAES, No 34. Latorre, E. 1991. Municipio y medio ambiente. FESCOL, Colegio Villa de Leyva y Cerec, Bogotá.
Neira Alva, E. 1996. El desarrollo sustentable y las metrópolis
latinoamericanas. Colegio de México y PNUMA, México
Publicado en Temas Clave No 11, noviembre de 1999. CLAES (Centro Latino Americano de
Ecología Social). Se permite la reproducción siempre que se cite la fuente. |
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